Die Öffentlichkeit der Willensbildung politischer Parteien

Wenn auch nicht nach amerikanischen Maßstäben, so werden Parteitage doch auch in Deutschland als Spektakel inszeniert. Auf großen Bühnen, untermalt von lauter Musik, schmettert das politische Spitzenpersonal den Delegierten der Partei maßgeschneiderte Reden entgegen. Ihre Wirkung soll dabei keinesfalls auf diese beschränkt bleiben: Die Anwesenheit der Presse ist Selbstverständlichkeit. Live-Übertragungen, nachträgliche Berichterstattungen und Analysen sollen der Partei die so dringend gesuchte Aufmerksamkeit sichern.

Publizität ist ein Grundprinzip moderner Staatlichkeit. Sie zeichnet auch das Geschehen um in den Parteien, vor allem rund um ihr Zentralorgan, den Parteitag. Was passiert jedoch, wenn Parteien sich vor der (Medien-)Öffentlichkeit verschließen, im Geheimen Beschlüsse fassen und Kandidaten aufstellen wollen? Die verfassungsrechtlichen Anforderungen an die Öffentlichkeit parteiinterner Prozesse sind weitgehend ungeklärt. Sven Jürgensen referiert aus der laufenden Forschung die rechtlichen und theoretischen Grundlagen dieses Problems.

Die Öffentlichkeit der Willensbildung politischer Parteien

Verfassungstheoretische und -rechtliche Determinanten

Autor

Sven Jürgensen ist wissenschaftlicher Mitarbeiter am Institut für Deutsches und Internationales Parteienrecht und Parteienforschung (PRuF) der Heinrich-Heine-Universität Düsseldorf. Zu seinen Forschungsinteressen gehören das Parteien-, Parlaments- und Wahlrecht, sowie das Versammlungsrecht und die historischen, philosophischen und politischen Bezüge des Rechts. Der Beitrag beleuchtet den Gegenstand und Grundzüge seines in Bearbeitung befindlichen Dissertationsvorhabens mit dem Titel „Politische Parteien und Öffentlichkeit – Verfassungsrechtliche Publizitätspflichten in Bezug auf parteiinterne Prozesse“.

Abstract

Publizität ist ein Grundprinzip moderner Staatlichkeit. Sie zeichnet auch das Geschehen um in den Parteien, vor allem rund um ihr Zentralorgan, den Parteitag. Was passiert jedoch, wenn Parteien sich vor der (Medien-)Öffentlichkeit verschließen, im Geheimen Beschlüsse fassen und Kandidaten aufstellen wollen? Die verfassungsrechtlichen Anforderungen an die Öffentlichkeit parteiinterner Prozesse sind weitgehend ungeklärt. Der Beitrag referiert aus der laufenden Forschung die rechtlichen und theoretischen Grundlagen dieses Problems.

Publicity is a fundamental principle of modern statehood. It applies to political parties alike, especially for their central organ, the party convention. However, what happens when they decide to exclude the public, to make their decisions and select their candidates in secret? The constitutional requirements regarding the public nature of inner-party decision-making are still indistinct for the most part. The essay refers to the legal and theoretical foundations of this problem from current research.

Öffentlichkeit in der Parteiendemokratie

Wenn auch nicht nach amerikanischen Maßstäben, so werden Parteitage doch auch in Deutschland als Spektakel inszeniert (Altendorfer/Hollerith/Müller 2003). Auf großen Bühnen, untermalt von lauter Musik, schmettert das politische Spitzenpersonal den Delegierten der Partei maßgeschneiderte Reden entgegen. Ihre Wirkung soll dabei keinesfalls auf diese beschränkt bleiben: Die Anwesenheit der Presse ist Selbstverständlichkeit. Live-Übertragungen, nachträgliche Berichterstattungen und Analysen sollen der Partei die so dringend gesuchte Aufmerksamkeit sichern.

Der Ausschluss der Öffentlichkeit bei Parteitagen sorgt angesichts dessen für Irritation. So provozierte die Alternative für Deutschland (AfD) Schlagzeilen, als sie Ende 2017 auf ihrem Bundesparteitag in Hannover Pressevertreter nicht, wie bei Parteitagen üblich, vorbehaltlos zuließ, sondern von den Journalisten die Teilnahme an einem Akkreditierungsverfahren forderte, welches Informationen über die „rassische und ethnische Herkunft, politische Meinungen, religiöse oder philosophische Überzeugungen, Gewerkschaftszugehörigkeit, Gesundheit oder Sexualleben“ verlangte (Wieland 2017). Bei anderen Veranstaltungen schloss die Partei gar alle Presse aus (Sattar et al. 2018).

Dieses Gebaren, das ansonsten als Markenzeichen radikaler Parteien wie der NPD gelten darf (Speit 2010), ist aber keinesfalls auf diese oder rechte Parteien im Allgemeinen beschränkt. Als am 19.09.2016 der Parteikonvent der SPD als Delegiertenversammlung in Wolfsburg tagte, um über die Haltung der Partei zum europäisch-kanadischen Freihandelsabkommen (CETA) zu beraten, geschah dies – trotz massiven öffentlichen Interesses – nichtöffentlich.

Auf den genannten Parteitagen hatten die Parteien offenbar etwas zu verheimlichen, sonst hätten sie nicht den ungewöhnlichen Weg der Nichtöffentlichkeit gewählt und damit wiederum für Diskussionen gesorgt. Über die Beweggründe der jeweiligen Akteure lässt sich weitgehend nur spekulieren, in einer Rechtfertigungssituation scheinen sie sich nicht zu sehen.

Aber Parteien als arkane Bünde? Diese Vorstellung liegt historisch betrachtet nicht unbedingt fern. Schon im Vormärz wurden politische Vereinigungen, die als „Geheimbünde“ im Verborgenen agierten, als problematisch identifiziert und von „legitimen politischen Parteien“ abgegrenzt, „die im Lichte der Öffentlichkeit naturwüchsig in jedem Staat entstehen müssten“ (Erbentraut 2016: 162). Der Rückzug von Parteien in Verborgenheit und Schweigen mutet jedenfalls anachronistisch an, widersprechen sie doch einem gewissen Zeitgeist, dem es nach immer mehr Transparenz dürstet (Roßner 2012: 47 f.).

Der folgende Beitrag berichtet aus einem laufenden Forschungsvorhaben, welches sich der rechtlichen Beziehung von politischen Parteien und Öffentlichkeit widmet. Er zeigt auf, auf welchen rechtlichen aber auch (rechts-)theoretischen Grundlagen der Ausschluss der Öffentlichkeit, sei es in Form der Presse oder interessierter Bürger, sei es in Form der eigenen Mitglieder, basiert.

Rechtliche Ausgangspunkte

Normative Anforderungen an die Publizität des parteiinternen Geschehens bestehen auf Verfassungsebene ausdrücklich nur für die Parteifinanzen: Art. 21 Abs. 1 S. 4 GG statuiert die Pflicht der Parteien, über die Herkunft und Verwendung ihrer Mittel sowie über ihr Vermögen öffentlich Rechenschaft zu geben. Entsprechend konzentriert sich das Parteiengesetz in den §§ 23-31 PartG auf Regelungen zur Rechenschaftspflicht der Parteien. So bleiben die Anforderung an die Publizität der Willensbildung rudimentär: § 6 Abs. 3 PartG verpflichtet die Parteien dazu, dem Bundeswahlleiter Satzung und Programm sowie die Namen der Vorstandsmitglieder des Bundes- wie der Landesverbände mit Funktionsbezeichnung mitzuteilen. Diese Unterlagen sind für jeden zugänglich und ermöglichen einen Einblick in die wesentlichen Ziele der Partei, ihr Führungspersonal und ihre Organisationsstruktur. In § 15 PartG, welcher die Willensbildung in den Parteiorganen regelt, fehlt eine ausdrückliche Normierung des Öffentlichkeitsprinzips. Die gilt auch für die zentralen beschlussfassenden Organe der jeweiligen Gebietsverbände nach § 9 PartG.

Aus dem Fehlen darüber hinaus gehender gesetzlicher Regelungen könnte der Schluss gezogen werden, dass die Entscheidung über die Öffentlichkeit insbesondere der Parteitage § 9 Abs. 1, der Schiedsgerichtsverfahren nach § 14 PartG und der Versammlungen zur Kandidatenaufstellung zu den staatlichen Wahlen nach § 17 PartG i.V.m. § 21 Abs. 1 BWahlG allein in die Satzungsautonomie der Parteien fällt (Lenski 2011: § 15 Rn. 31). Sie wäre damit Politik, nicht Recht.

Die politischen Parteien haben jedenfalls von ihrer Rechtssetzungsfreiheit Gebrauch gemacht und Regelungen in ihren Satzungen geschaffen (untersucht wurden die Bundessatzungen der SPD, CDU, CSU, FDP, Bündnis 90/Die Grünen, DIE LINKE, AfD und Piratenpartei). Diese weisen in puncto Öffentlichkeit große Unterschiede, auch bezüglich der Regelungsintensität, auf. Eine entscheidende Rolle scheint dabei das Selbst- und Demokratieverständnis der Partei zu spielen, was beispielsweise in der Satzung der Grünen (Satzung des Bundesverbandes und Schiedsgerichtsordnung vom 27.01.2018) sichtbar wird, in der sich weitreichende Öffentlichkeitsregeln finden. Neben einem grundständigen Recht auf Teilnahme an der innerparteilichen Willensbildung in § 6 Abs. 1 Nr. 1, 2, 6 und der prinzipiell geregelten Mitgliederöffentlichkeit von Parteiveranstaltungen finden sich spezielle Regelungen etwa zum Länderrat (§ 13), der für die gesamte Öffentlichkeit zugänglich ist, die aber mit einfacher Mehrheit ausgeschlossen werden kann, zum Frauenrat (§ 14), der „frauenöffentlich“ ist, oder zum Parteirat (§ 16) und Bundesfinanzrat (§ 17), die wiederum nur für Mitglieder öffentlich sind, wobei auch diese mit einfacher Mehrheit ausgeschlossen werden können. Die Schiedsgerichtsverhandlungen sind nach § 9 der Schiedsgerichtsordnung grundsätzlich parteiöffentlich, wobei die Parteiöffentlichkeit ausgeschlossen werden kann, „wenn dies im Interesse eines/einer Beteiligten geboten ist“. Eine Gesamtöffentlichkeit ist mit dem Einverständnis aller Beteiligten möglich.

In den anderen Parteisatzungen finden sich ebenfalls aus der Mitgliedschaft erwachsende Teilnahmerechte an Parteiveranstaltungen (etwa § 6 Abs. 1 Statut der CDU vom 14.12.2015 oder § 4 Abs. 1 Bundessatzung DIE LINKE vom 10.06.2018), die Entscheidung wird aber in der Regel letztlich dem jeweiligen Organ anheimgestellt, ohne dass die Satzung dies von Tatbestandsvoraussetzungen abhängig macht oder anderweitig in eine bestimmte Richtung determiniert. Die vorhandenen Regelungen zur Öffentlichkeit der Willensbildung in den politischen Parteien folgen jedenfalls keinem System.

Der verfassungstheoretische Hintergrund des Parteienrechts

Obgleich das Fehlen expliziter Publizitätspflichten auf Ebene der Verfassung, vor allem aber des Parteiengesetzes zur These der rechtlichen Ungebundenheit der politischen Parteien einlädt, sollen hier Zweifel angemeldet werden. Die Parteien nehmen im politischen System eine herausgehobene Rolle ein, indem sie das fundamentale Verfassungsprinzip der Volkssouveränität, Art. 20 Abs. 2 GG, realisieren (BVerfGE 111, 382 [403 ff.]; 85, 264 [284]). Sie fungieren als „Scharnier“ (Poguntke 2000: 23) zwischen Staat und Gesellschaft und dienen der Selbstermächtigung des Volkes, indem sie Inhalte und Personen aus der Gesellschaft in den Staat übermitteln, damit dessen Herrschaft, auch wenn sie eine demokratisch repräsentative ist, veränderbar bleibt. Auch wenn die Vermittlungsleistung der Parteien von verschiedenen Seiten angezweifelt wird (Stolleis 1985: 16 ff.; Schulze-Fielitz 2015: 108 ff.), muss das Parteienrecht sie weiterhin an dem normativen Leitbild der Parteien als integrierende Intermediäre messen (zum Begriff und den Funktionen normativer Leitbilder im Verfassungsrecht Volkmann 2008 und 2009).

Die Debatte über parteibezogene Publizitätspflichten ist deswegen keinesfalls mit dem Hinweis auf fehlende Regelungen im Parteiengesetz beendet. Das Parteienrecht weist als machtbezogenes Recht eine weitgehende Konstitutionalisierung auf (Hesse 2002: 43; Morlok 2017). Obgleich es sich bei ihnen unzweifelhaft um „frei gebildete, im gesellschaftlich-politischen Bereich wurzelnde Gruppen“ (BVerfG 85, 264 [287]) handelt, statuiert die Verfassung für sie Pflichten, zu denen auch das Gebot der innerparteilichen Demokratie aus Art. 21 Abs. 1 S. 3 GG gehört.

Diese verfassungsunmittelbare Anordnung strahlt wie der gesamte Art. 21 GG auf die einfach-gesetzlichen Regelungen des Parteienrechts aus, was bei deren Auslegung und Anwendung zu beachten ist. Der normativen Kraft der Verfassung (Hesse 1959) kommt im Recht des politischen Prozesses eine besondere Bedeutung zu. Sie erfordert einen starken Realitätsbezug in der Ausmessung der verfassungsrechtlichen Normgehalte, gleichsam aber die Durchsetzung originärer normativer Imperative. Angesicht der Tatsache, dass die Parteiengesetzgebung eine solche in ‚eigener Sache‘ ist und der Handlungslogik des Politischen, welche die Normativität der Verfassung im Recht der Politik vor gewisse Herausforderungen stellt, ist davon auszugehen, dass Parteienrecht vor allem Verfassungsrecht ist und dem einfachen Gesetzgeber nur eingeschränkte Spielräume in struktureller und epistemischer Sicht zustehen (zur Dogmatik der Spielräume des einfachen Rechts gegenüber der Verfassung Alexy 2002: 15 ff. ).

Die Ausdifferenzierung zwischen Determination durch die Verfassung, Gestaltungsspielraum des einfachen Gesetzgebers und Autonomie der Parteien, welche ebenfalls verfassungsrechtlich verankert und faktische Notwendigkeit von herausgehobener Bedeutung ist (Bukow 2013: 283 ff.), erfordert ein hohes Maß an Reflexion und ist Aufgabe der Parteienrechtsdogmatik.

Ausblick

Die Suche nach verfassungsrechtlichen Publizitätspflichten für parteiinterne Prozesse setzt ebendort an. Normativ verordnet werden könnten sie in Art. 21 Abs. 1 S. 3 GG, der die Binnenstruktur der Parteien auf demokratische Grundsätze hin verpflichtet. Die Verfassung schlägt an dieser Stelle eine Brücke vom staatsbezogenen Demokratieprinzip des Art. 20 Abs. 2 GG hin zu den Parteien. Von diesem aus gilt es – durchaus behutsam – Minimalgehalte zu extrahieren, um einen parteienrechtlichen Status demokratischer Öffentlichkeit zu formen und näher zu umreißen

Entscheidend ist, inwiefern die Funktionen von Parteiöffentlichkeit ihren Widerhall in rechtlichen Prinzipien finden. Hier sind zwei Differenzierungen notwendig: Zum einen diese zwischen der internen oder Partei- und der externen oder allgemeinen Öffentlichkeit. Das Begehren der Parteimitglieder nach Öffentlichkeit dient anderen Zwecken und kann sich auf andere Rechte berufen, als das Dritter oder auch der Presse, die im einfachen Recht keine Anspruchsgrundlagen für den Zutritt auf Parteitage findet (Penz 2017: 588 ff.). Zum anderen ist nach dem Parteiorgan zu unterscheiden, zu dem Zutritt verlangt wird. Parteitagen und Schiedsgerichten kommt je nach Situation erhebliche Aufmerksamkeit zu, sie sind aber tatsächlich wie rechtlich äußerst unterschiedlich veranlagt. Eine dogmatische Sonderstellung nehmen zudem die Versammlungen zur Kandidatenaufstellung ein, wird hier doch die Verankerung von gesellschaftlicher und staatlicher Sphäre besonders deutlich.

Politischen Parteien wird in Deutschland – und sicherlich nicht nur dort – traditionell ein gewisses Misstrauen entgegengebracht (Sontheimer 1962: 198 ff.; Morlok 2013: 241 ff.). Die Einsehbarkeit der Parteistrukturen, zumal der Parteifinanzen, ist ein Mittel, um diesem Misstrauen entgegenzuwirken. Sie ist aber keinesfalls Selbstzweck und auch nicht Selbstverständlichkeit. Bei aller Hoffnung, die in die heilende Kraft der Publizität politischer Prozesse gelegt wird, ist nicht zu vergessen, dass Parteien gesellschaftliche Vereinigungen mit dem Recht auf Autonomie sind. Die Untersuchung verfassungsrechtlicher Imperative zur Herstellung von Öffentlichkeit darf sich somit nicht verleiten lassen, das politisch Wünschenswerte in das rechtlich Erforderliche zu wenden.

Dynamiken in der Parteiendemokratie sind schwierig zu analysieren und zu prognostizieren. Ein sich wandelndes Verhältnis von Parteien und Öffentlichkeit, insbesondere zur Presse, kann durchaus pathologische Züge annehmen – der eingangs geschilderte Fall der AfD mag ein Zeugnis davon ablegen. Das Band, welches die beiden Institutionen verbindet, ist aber ein für die Demokratie essentielles. Grund genug, dessen rechtliche Seite grundlegend und rechtzeitig zu erforschen.

Literatur:

Alexy, Robert (2002): Verfassungsrecht und einfaches Recht – Verfassungsgerichtsbarkeit und Fachgerichtsbarkeit. In: Veröffentlichungen der Vereinigung der Deutschen Staatsrechtslehrer (VVDStRL), Jg. 61, S. 7-33.

Altendorfer, O./Hollerith, J./Müller, G. (Hrsg.). (2003): Die Inszenierung der Parteien am Beispiel der Wahlparteitage 2002. Eichstätt: MEDIA PLUS Verlag.

Bukow, Sebastian (2013): Die professionalisierte Mitgliederpartei. Politische Parteien zwischen institutionellen Erwartungen und organisationaler Wirklichkeit. Wiesbaden: VS Verlag für Sozialwissenschaften.

Erbentraut, Philipp (2016): Theorie und Soziologie der politischen Parteien im deutschen Vormärz 1815-1848. Tübingen: Mohr Siebeck.

Hesse, Konrad (1959): Die normative Kraft der Verfassung. Tübingen: Mohr Siebeck.

Hesse, Konrad (2002): Einführung. 30 Jahre Parteiengesetz. In: Tsatsos, D. Th. (Hrsg.): 30 Jahre Parteiengesetz in Deutschland. (S. 38-43). Baden-Baden: Nomos-Verlag.

Lenski, Sophie-Charlotte (2011): Parteiengesetz. Baden-Baden: Nomos Verlag.

Morlok, Martin (2013): Entdeckung und Theorie des Parteienstaates. In: Gusy, C. (Hrsg.): Weimars langer Schatten. (S. 238-255). Baden-Baden: Nomos Verlag.

Morlok, Martin (2017): Notwendigkeit und Schwierigkeit eines Rechtes der Politik. In: Deutsches Verwaltungsblatt (DVBl.), Jg. 132 (Heft 16), S. 995-1002.

Penz, Marco (2017): Der Ausschluss der Presse von Parteitagen. Medienöffentlichkeit in der Parteiendemokratie. In: Zeitschrift für Verwaltungslehre, Verwaltungsrecht und Verwaltungspolitik (VerwArch), Jg. 108 (Heft 4), S. 584-613.

Poguntke, Thomas (2000): Parteiorganisation im Wandel. Gesellschaftliche Verankerung und organisatorische Anpassung im europäischen Vergleich. Wiesbaden: VS Verlag für Sozialwissenschaften.

Roßner, Sebastian (2012): Wollt ihr denn alles wissen?. Von der Transparenz und ihren Grenzen. In: INDES. Zeitschrift für Politik und Gesellschaft, Jg. 2 (Heft 2), S. 46-53.

Sattar, Majid/Wyussa, Matthias (2018, 19.09.): Hauptsache Mehrheit. URL: http://www.faz.net/aktuell/politik/inland/spd-parteitag-beraet-ueber-ceta-und-gabriels-zukunft-14443522.html.Letzter Zugriff: 27.08.2018.

Schulze-Fielitz, Helmuth (2015): Die Integrationskraft politischer Parteien im Wandel. In: Krüper, J./Merten, Heike/Poguntke, T. (Hrsg.): Parteienwissenschaften. (S. 105-144). Baden-Baden: Nomos Verlag.

Sontheimer, Kurt (1962): Antidemokratischen Denken in der Weimarer Republik (4. Auflage), München: Nymphenburger Verlagshandlung.

Speit, Andreas (2010, 02.06): NPD verweigert Akkreditierungen. URL:http://www.taz.de/!5141744/. Letzter Zugriff: 27.08.2018.

Stolleis, Michael (1986): Parteienstaatlichkeit. Krisensymptome des demokratischen Verfassungsstaats?. In: Veröffentlichungen der Vereinigung der Deutschen Staatsrechtslehrer (VVDStRL), Jg. 44, S. 8-39.

Volkmann, Uwe (2008): Verfassungsrecht zwischen normativem Anspruch und politischer Wirklichkeit. In: Veröffentlichungen der Vereinigung der Deutschen Staatsrechtslehrer (VVDStRL), Jg. 67, S. 57-93.

Volkmann, Uwe (2009): Leitbildorientierte Verfassungsanwendung. In: Archiv des öffentlichen Rechts (AöR), Jg. 134. S. 157-196.

Wieland, Joachim (2017, 02.12): Der Bundesparteitag der AfD und die Pflicht der Parteien, Medienberichterstattung zuzulassen. URL: https://verfassungsblog.de/der-bundesparteitag-der-afd-und-die-pflicht-der-parteien-medienberichterstattung-zuzulassen/.Letzter Zugriff: 27.08.2018.

Zitationshinweis:

Jürgensen, Sven (2018): Die Öffentlichkeit der Willensbildung politischer Parteien, Verfassungstheoretische und -rechtliche Determinanten, Essay, Erschienen auf: regierungsforschung.de. Online verfügbar: http://regierungsforschung.de/die-oeffentlichkeit-der-willensbildung-politischer-parteien/

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