Fünf Thesen zu einer Minderheitsregierung auf Bundesebene

Bundespräsident Frank-Walter Steinmeier hat bereits am letzten Tag der Sondierungsgespräche für ein mögliches Jamaika-Bündnis deutlich gemacht, dass er als Bundespräsident Neuwahlen nur als ultima ratio sieht. Diese Haltung hat er auch am 20. November, also wenige Stunden nach dem endgültigen Scheitern der Sondierungsgespräche, noch einmal verdeutlicht. Was aber sind die Alternativen zu Neuwahlen? 

Von allen führenden Politikern aktuell ausgeschlossen, wird die Option einer Minderheitsregierung auf Bundesebene zunehmend als Ausweg aus den unklaren Mehrheitsverhältnissen diskutiert. Die Meinungen hierzu reichen vom großen Schreckgespenst, das zwangsläufig zu instabilen politischen Verhältnissen im Land führen würde, bis hin zum Wunschprojekt, mit dem die Reaktivierung der parlamentarischen Demokratie und eine Repolitisierung der Gesellschaft gelingt. Anna Steinfort hat fünf Thesen zur Minderheitsregierung kurz und knapp zusammengefasst,

Fünf Thesen zu einer Minderheitsregierung auf Bundesebene

Autor

Anna Steinfort war Stipendiatin im Promovendenprogramm der Stiftung Mercator. In ihrem Promotionsvorhaben beschäftigt sie sich mit dem Einfluss der rot-grünen Minderheitsregierung auf den parlamentarischen Alltag in Nordrhein-Westfalen. Ihr Forschungsschwerpunkt liegt im (Landes-)Parlamentarismus und dem Politischen System der Bundesrepublik Deutschland.

Bundespräsident Frank-Walter Steinmeier hat bereits am letzten Tag der Sondierungsgespräche für ein mögliches Jamaika-Bündnis deutlich gemacht, dass er als Bundespräsident Neuwahlen nur als ultima ratio sieht. Diese Haltung hat er auch am 20. November, also wenige Stunden nach dem endgültigen Scheitern der Sondierungsgespräche, noch einmal verdeutlicht. Was aber sind die Alternativen zu Neuwahlen, wenn die SPD um den Parteivorsitzenden Martin Schulz nicht eine 180 Grad Wendung vollzieht und sich doch auf Sondierungsgespräche für eine Große Koalition einlässt? Eine Wiederaufnahme der Verhandlungen um ein Jamaika-Bündnis ist schließlich ebenso ausgeschlossen wie eine Koalition der CDU und einem Juniorpartner mit der AfD oder der Linken.

Von allen führenden Politikern aktuell ausgeschlossen, wird die Option einer Minderheitsregierung auf Bundesebene zunehmend als Ausweg aus den unklaren Mehrheitsverhältnissen diskutiert. Die Meinungen hierzu reichen vom großen Schreckgespenst, das zwangsläufig zu instabilen politischen Verhältnissen im Land führen würde, bis hin zum Wunschprojekt, mit dem die Reaktivierung der parlamentarischen Demokratie und eine Repolitisierung der Gesellschaft gelingt.

Der folgende Meinungsbeitrag möchte in Form von fünf Thesen zu einer Minderheitsregierung in Deutschland Stärken, aber auch Schwächen eines Regierungsbündnisses ohne eigene parlamentarische Mehrheit aufzeigen. Denn so unbekannt ist eine Minderheitsregierung auch in Deutschland nicht.1

1. Eine Minderheitsregierung im Nachgang der Bundestagswahl 2017 würde mit wechselnden Mehrheiten regieren.

Nach dem Scheitern der Sondierungsgespräche zu einer Jamaika-Koalition am 19. November sind einzelne Themen identifiziert, in denen es eine parlamentarische Mehrheit mit den vier Jamaika-Parteien gibt. Innerhalb dieser Politikfelder (z.B. Finanzbeziehungen), aber auch in Einzelfragen (z.B. sichere Herkunftsländer) ist davon auszugehen, dass die Fraktionen von CDU/CSU, FDP und Bündnis 90/Die Grünen gemeinsam abstimmen. Auch übergroße Mehrheiten sind denkbar in Fragen, in denen sich zusätzlich die SPD entsprechend positioniert. Aus der gemeinsamen Regierungserfahrung der Großen Koalition ist bekannt, dass gerade im Bereich der Außenpolitik eine große Schnittmenge zwischen CDU/CSU und SPD besteht. Dies dürfte auch nach dem Ende der Großen Koalition der Fall sein und so in Fragen, in denen mit Bündnis 90/Die Grünen keine gemeinsame Position gefunden wird, behilflich sein.

Fraglich ist, mit welchen Mehrheiten die im Wahlkampf und in den Sondierungsgesprächen zentralen Themen Integration und Migration angegangen werden könnten. Schlimmstenfalls könnte es hierbei eine Vertagung geben – das Nicht-Entscheiden wäre hier dann eine bewusste Entscheidung. So könnte eine Regierung mehr Zeit in Verhandlungen um Haushaltsangelegenheiten oder einzelne Politikfelder wie Schulpolitik investieren.

Eine dauerhafte Tolerierung durch eine oder mehrere Fraktionen ist in Anbetracht der aktuell verhärteten Fronten der an den Sondierungsgesprächen beteiligten Parteien und dem klaren, mehrmals vehement wiederholten „Nein“ der SPD zu einer festen Regierungsbeteiligung unwahrscheinlich. Insofern würde eine Minderheitsregierung auf Bundesebene mit wechselnden Mehrheiten regieren. Als Vorbild hierfür kann die Minderheitsregierung in Nordrhein-Westphalen dienen, bei der es eine große Anzahl gemeinsamer Entscheidungen mit der Linken, aber zu keiner Zeit eine feste Tolerierungsvereinbarung gab. So konnte der Schulkonsens mit der CDU verabschiedet werden und der Stärkungspakt Stadtfinanzen mit der FDP.

Die Option, nur auf einzelne Stimmen aus dem Oppositionslager zu hoffen, gibt es nicht: Mit 29 fehlenden Sitzen in einer Koalition mit der FDP bzw. sogar 42 fehlenden Sitzen in einer Koalition mit Bündnis 90/Die Grünen sind es zu große Abstände zur parlamentarischen Mehrheit, die nicht nur durch zwei bis drei durch Sachargumente zu überzeugende Abgeordnete überwunden werden können.

2. Minderheitsregierungen führen zu einer Aktivierung des Parlaments.

Nicht ein Koalitionsvertrag ist Grundlage für Gesetzgebungsprozesse unter einer Minderheitsregierung, sondern eigene Ideen müssen aus dem Parlament heraus entwickelt werden bzw. schon frühzeitig muss regierungsseitig eine Einbindung des Parlaments erfolgen. Dies verleiht der fachpolitischen Auseinandersetzung, wie sie in den Ausschüssen geführt wird, eine herausragende Bedeutung. Auch die Einbindung von Interessengruppen sowie anderen politischen Ebenen kann den fachpolitischen Diskurs befördern und der Zustimmung von weiteren Fraktionen dienlich sein.

An Minderheitsregierungen in den Bundesländern beteiligte Politiker bezeichnen die Regierungszeit als besonders anspruchsvoll und kräftezehrend. Die formal festgelegten parlamentarischen Routinen wie beispielsweise Expertenanhörungen werden in Zeiten einer Minderheitsregierung zu notwendigen Katalysatoren für politische Ideen. Die parlamentarische Arena wird gegenüber der – manchmal in der Öffentlichkeit einem Hinterzimmer gleichenden – exekutiven Arena gestärkt.

3. Die Anerkennung einer Minderheitsregierung in der Bevölkerung wächst, sobald es ein Verständnis für den neuen Politikstil gibt.

Die bundesdeutsche Bevölkerung hat keine Erfahrung mit Regierungen ohne eigene parlamentarische Mehrheiten. Aus diesem Grund sind die Ergebnisse von Blitzumfragen, wonach eine Minderheitsregierung auf Bundesebene mit großem Unbehagen begleitet würde, nicht verwunderlich. Es sprechen sich immerhin 24 Prozent der Befragten für ein solches Regierungsbündnis aus.2

Die breit geführte Debatte über fehlende Innovationen in der Politik und Politik(er)verdrossenheit kann zu dem Bewusstsein führen, dass eine Minderheitsregierung und die damit verbundenen Ideenwettbewerbe in der parlamentarischen Arena demokratische Prozesse stärken. Dieses Bewusstsein kann Grundlage für eine Anerkennung und Unterstützung der bislang unbekannten Regierungsformation führen. Auch wird das Scheitern der Sondierungsgespräche ein neues Bewusstsein schaffen, dass die angeblich fehlenden Unterscheidungsmerkmale zwischen den Parteien vielleicht doch größer sind als erwartet und somit ein lebhafter Austausch der Standpunkte im Ringen um parlamentarische Mehrheiten gelingen.

4. Angela Merkel kann als Bundeskanzlerin gewählt werden – wenn der Bundespräsident dies will.

Die Mütter und Väter des Grundgesetzes hatten die Möglichkeit einer Minderheitsregierung nicht vor Augen. Doch lässt der im Grundgesetz verankerte positive Parlamentarismus eine solche zu. Insofern gibt es bei andauernder, fehlender Sondierungsbereitschaft der möglichen Parteien sowie dem Ausbleiben von Neuwahlen definitiv den dritten Weg: eine Minderheitsregierung. Diese wird gegenüber einer nur geschäftsführenden Bundesregierung einen deutlichen größeren Handlungsspielraum haben – was der (Wieder-)Wahl von Angela Merkel als Bundeskanzlerin als erstem Schritt hierzu in die Hände spielen wird.

Spannend wird in diesem Kontext die Rolle des Bundespräsidenten sein. Im Gegensatz zu den Landesverfassungen ist im Grundgesetz bewusst auf ein Selbstauflösungsrecht des Bundestages verzichtet worden und als lediglich geschäftsführende Regierungschefin kann Angela Merkel nicht das Instrument der Vertrauensfrage nutzen. Frank-Walter Steinmeier hat mit Art. 63 des Grundgesetzes die Möglichkeit, Angela Merkel dem Bundestag als Bundeskanzlerin vorzuschlagen oder aber nach einem dritten Wahlgang den Bundestag aufzulösen. Insofern ist eine Minderheitsregierung auf Bundesebene im aktuellen Szenario unmittelbar mit der Entscheidung des Bundespräsidenten verbunden.

5. Bundespolitische Entscheidungen müssen auch kurzfristig möglich sein – hieran wird eine Minderheitsregierung auf Bundesebene scheitern.

Nicht nur außenpolitische Mandate müssen manchmal kurzfristig entschieden werden, auch die Finanz- und Wirtschaftskrise 2008 sowie die Flüchtlingskrise 2015 (sowie deren politische Aufarbeitung) haben deutlich gemacht, dass kurzfristige Handlungsfähigkeit gegeben sein muss. Die anstehenden Debatten um Brexit und Reform der EU müssen sich auf eine stabile, zu jederzeit handlungsfähige Bundesrepublik Deutschland stützen können. Durch stabile Mehrheitsverhältnisse, die in einem Koalitionsvertrag abgesichert waren, hatte Angela Merkel, aber auch Wolfgang Schäuble als Finanzminister und zuletzt Sigmar Gabriel als Außenminister auf internationaler Ebene ein starkes Gewicht. Die außenpolitische Kompetenz ist in den letzten Jahren vermehrt zu einem Markenkern von Angela Merkel geworden – und das außenpolitische Gewicht der Bundesrepublik würde im Vergleich zu anderen Partnern wie Frankreich bröckeln. Die in manchen politischen Verhandlungen notwendige spontane, aber stabile Handlungsfähigkeit fehlt einer Regierung, die mit wechselnden Mehrheiten im Parlament arbeitet – hier braucht es mehr Zeit und mehr Verhandlungsgeschick. Insofern kommt eine Minderheitsregierung für die Bundesrepublik Deutschland im Jahr 2017 nur als Übergangslösung in Betracht.

Literatur

Klecha, Stephan (2010): Minderheitsregierungen in Deutschland. Hannover: Friedrich-Ebert-Stiftung.

Plöhn, Jürgen (2013): 40 jahre nach dem ersten Misstrauensantrag im Deutschen Bundestag: Probleme einer Minderheitsregierung am Beispiel der ersten Regierung Willy Brandts, in: Zeitschrift für Parlamentsfragen 44 (1): 76-92.

Zitationshinweis

Steinfort, Anna (2017): Fünf Thesen zu einer Minderheitsregierung auf Bundesebene, Essay, Erschienen auf: regierungsforschung.de, Online verfügbar: http://regierungsforschung.de/fuenf-thesen-zu-einer-minderheitsregierung-auf-bundesebene/

  1. Insgesamt gab es bislang 25 Minderheitsregierungen in Deutschland. Die acht „originär“ gebildeten Minderheitsregierungen waren: Schleswig-Holstein (1950), Niedersachsen (1974), Berlin (1981), Hessen (1983), Sachsen-Anhalt (1994), Berlin (1999), Sachsen-Anhalt (1998) und Nordrhein-Westfalen (2010). Hinzu kommen Beispiele, bei denen Minderheitsregierungen auf Bund- und Länderebene als Übergangskonstellationen nach Koalitionsbrüchen oder nach (plötzlichem) Mehrheitsverlusten gebildet wurden oder aber sich die Regierungsbildung verzögerte und nach Wahlen die bisherige Regierung trotz Mehrheitsverlust vorübergehend im Amt ist (vgl. Klecha 2010: 12f.). Umstritten ist, ob auch die Verhältnisse im Deutschen Bundestag nach dem Misstrauensantrag gegen Willy Brandt 1972 als Minderheitsregierung zählen (vgl. Plöhn 2013: 77). []
  2. s. hierzu Forsa-Umfrage für das RTL/n-tv-«Trendbarometer», Ergebnisse u.a. einzusehen unter http://www.faz.net/agenturmeldungen/dpa/umfrage-lieber-neuwahl-als-groko-oder-minderheitsregierung-15302315.html). []
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