Kommunale Koalitionen in Nordrhein-Westfalen

Kurz vor der Landtagswahl in Nordrhein-Westfalen am 14. Mai sind die Koalitionsspiele eröffnet. Durch Verschiebungen im Parteiensystem fehlen den klassischen Koalitionskonstellationen die Mehrheiten. Die zurückliegenden Landtagswahlen haben bereits gezeigt, was für Koalitionsexperimente sich daraus ergeben. 

Laut Jakob Kemper und Dr. Niko Switek sind die Parteien vor dem Hintergrund dieser neuen Unübersichtlichkeit für den Wähler keine große Hilfe in NRW. Anfangs reagierten sie auf die Verschiebungen im Parteiensystem mit einem Kurs der Eigenständigkeit. Erst nach der Wahl wird mit dem vorliegenden Ergebnis nach einer Koalition der größten Schnittmenge gesucht. Doch mit dem Näherrücken des Wahltags steigt die Nervosität und zunehmend werden Ausschlüsse vorgenommen, von denen man sich eine mobilisierende Wirkung auf die Wähler erhofft. Damit wird es wiederum in der Wahlkabine noch schwieriger, eine Wahlentscheidung zu treffen.

Kommunale Koalitionen in Nordrhein-Westfalen

Autoren

Jakob Kemper ist Student des Bachelorstudiengangs Politikwissenschaft am Institut für Politikwissenschaft der Universität Duisburg Essen. Seit 2016 ist er als studentische Hilfskraft für die NRW School of Governance sowie für den Lehrstuhl für empirische Politikwissenschaft der Universität Duisburg-Essen tätig.

 

Dr. Niko Switek ist wissenschaftlicher Mitarbeiter am Institut für Politikwissenschaft und der NRW School of Governance an der Universität Duisburg-Essen. Er hat in seiner Doktorarbeit zu den neuen Koalitionen der Grünen in den Bundesländern geforscht.

 

Neue Unübersichtlichkeit

Kurz vor der Landtagswahl in Nordrhein-Westfalen am 14. Mai sind die Koalitionsspiele eröffnet. Durch Verschiebungen im Parteiensystem – vor allem durch die sich abzeichnende Etablierung der Alternative für Deutschland – fehlen den klassischen Koalitionskonstellationen die Mehrheiten. Die zurückliegenden Landtagswahlen haben bereits gezeigt, was für Koalitionsexperimente sich daraus ergeben: In Rheinland-Pfalz wurde die Ampel-Koalition aus SPD, FDP und Bündnis 90/Die Grünen neu entdeckt, in Sachsen-Anhalt fanden sich erstmals CDU, SPD und Grüne zu einem Regierungsbündnis zusammen (der Nationalflagge nach auch als Kenia-Koalition bezeichnet), in Berlin hob man schließlich die erste rot-rot-grüne Regierung unter Führung der SPD aus der Taufe.

Vor dem Hintergrund dieser neuen Unübersichtlichkeit sind die Parteien in Nordrhein-Westfalen für den Wähler keine große Hilfe. Anfangs reagierten sie auf die Verschiebungen im Parteiensystem vor allem mit einem Kurs der Eigenständigkeit – ganz im Sinne der Spieltheorie als Stärkung ihrer Verhandlungsposition. In dieser Logik wird erst nach der Wahl mit dem vorliegenden Ergebnis nach einer Koalition der größten Schnittmenge gesucht. Doch mit dem Näherrücken des Wahltags steigt aktuell die Nervosität und zunehmend werden Ausschlüsse vorgenommen, von denen man sich eine mobilisierende Wirkung auf die Wähler erhofft. Damit wird es wiederum in der Wahlkabine noch schwieriger, eine Wahlentscheidung zu treffen, da die Ausschlüsse die Zahl der möglichen Varianten weiter reduzieren.

Blick in die Kommunen

Helfen kann hier ein Blick auf die kommunale Ebene. Das ist nicht nur für die Wähler instruktiv, um etwas über die tatsächliche Nähe oder Distanz zwischen den Parteien – abseits aller Wahlkampfrhetorik – zu erfahren, sondern wird in Teilen selbst von den Landesspitzen der Parteien so gehandhabt, um die Stimmung in der Partei besser einschätzen zu können: „Man muss zunächst mal wissen, dass Koalitionen in einem Flächenland schon auch vorbereitet werden durch Koalitionen auf lokaler Ebene. Wir haben uns die kommunale Ebene darum genau angesehen … wie ist die Kommunalwahl 2009 ausgegangen, was für lokale Konstellationen sind da vor Ort entstanden.“ (ehemalige Landesvorsitzende von Bündnis 90/Die Grünen NRW Daniela Schneckenburger, zit. nach Switek 2015: 254).

Dabei mag es auf den ersten Blick überraschen, dass es in den Kommunen überhaupt Koalitionen gibt. Einerseits könnte man hier sachorientiertes Verwaltungshandeln erwarten, andererseits unterscheidet sich der institutionelle Aufbau im Vergleich zu Bund und Land: Statt einem Parlament, dass eine Regierung wählt und stützt, gibt es hier den getrennt gewählten Rat und (Ober-)Bürgermeister; die Dezernenten oder Beigeordneten-Posten (als Ministerposten die Verteilungsmasse der Koalitionäre auf Landesebene) sind nicht zwingend an die Wahl geknüpft. Dennoch orientieren sich die lokalen Parteigliederungen bzw. Gemeinde- oder Stadtratsfraktionen an diesem Muster. Gross (2014) zeigt in seiner Analyse der Koalitionsbildung in nordrhein-westfälischen Großstädten zudem, dass dabei durchaus die aus der Koalitionstheorie bekannten Faktoren, wie beispielsweise die Suche nach möglichst kleinen Mehrheiten, zum Tragen kommen.

Aufgrund dieser Besonderheiten sind kommunale Koalitionen – anders als im Bund oder auf Landesebene – jedoch weniger gut dokumentiert. Hier ist eine ausführliche Recherche über die Internetseiten der Stadtverwaltung, der lokalen Parteigliederungen oder regionale bzw. lokale Medien notwendig. In Nordrhein-Westfalen besteht die kommunale Ebene als Teil des Bundeslands zunächst aus Kreisen und kreisfreien Städten, die wiederum in Gemeinde und Städte (Kreise) sowie Bezirke (kreisfreie Städte) untergliedert sind. Die gesammelten Daten zeigen deutlich, dass Koalitionen in der Mehrheit der Kreise und kreisfreie Städten vorkommen, sie auf Gemeinde- und Stadt-Ebene aber deutlich seltener vorzufinden sind (Bezirke haben wir nicht erhoben).

Dabei ist zu berücksichtigen, dass eine Koalitionsbildung eigentlich nur in Frage kommt, wenn nicht eine Partei bei der Kommunalwahl die absolute Mehrheit der Sitze erreicht. Sind absolute Mehrheiten im Bund und Land inzwischen Seltenheit, kommen diese auf kommunaler Ebene häufiger vor. Die Wahlentscheidung richtet sich oft nach lokalen Rahmenbedingungen, so dass die Mehrheitsverhältnisse in den Parteiensystemen der Kommunen von denen auf Länderebene abweichen können. Auf Ebene der Kreise und kreisfreien Städte hat die nordrhein-westfälische Kommunalwahl 2014 sieben absolute Mehrheiten hervorgebracht (CDU: 6, SPD: 1), auf Ebene der Gemeinden und Städte immerhin 89 (CDU: 80, SPD: 9). Strenggenommen kommen damit nur 45 Kreise und kreisfreie Städte bzw. 284 Gemeinden und Städte für Koalitionen in Frage, was den Anteil der Kommunen mit Koalitionen wiederum erhöht.

Als ein Faktor für die Bildung kommunaler Koalitionen wird in der Regel die Größe der Gemeinde angeführt: „Mit zunehmender Gemeindegröße verringert sich der Anteil der freien Wähler an den Gemeinderatsmandaten, gehören die Hauptverwaltungsbeamten und die Beigeordneten einer politischen Partei an […], finden allgemeinpolitische Debatten in Gemeinderäten statt, tendiert die Ratsarbeit zunehmend in Richtung Parlamentarisierung: mit entsprechendem Debattenstil, Vorentscheidung in Fraktionen, Abstimmungen nach Mehrheiten und Minderheiten.“ (Wehling 1991: 158) In Großstädten sinkt demnach die Bedeutung einzelner persönlicher Kontakte und eines harmonischen Miteinanders der Kommunalpolitiker, während die strukturierende Wirkung der Parteien an Gewicht gewinnt. Der Blick auf die nordrhein-westfälischen Kommunen bestätigt diese Annahme in Teilen. Während die Kreise und kreisfreien Städte sich zu wenig in der Größe unterscheiden, lässt sich auf Ebene der Gemeinden und Städten ein mittlerer linearer Zusammenhang von Einwohnerzahl und Auftreten von Koalitionen erkennen.

Interessant ist darüber hinaus die Zusammensetzung der kommunalen Koalitionen. Wer koaliert mit wem? Hier zeigt sich ein überraschendes, weil gegenläufiges Bild zur Konstellation auf Landesebene. Analog zu ihrem Übergewicht bei den absoluten Mehrheiten dominiert die Union auch die kommunale Koalitionslandschaft.

Erläuterung: Die Farbe der Fläche markiert die stärkste Partei innerhalb der Koalition. Die diagonalen Striche mit 45 Grad entsprechen der zweistärksten Partei in der Koalition (erster Juniorpartner) und mit 135 Grad der – falls vorhanden – drittstärksten Partei im Bündnis (zweiter Juniorpartner). Schwarz: CDU; Rot: SPD; Gelb: FDP; Grün: Grüne; Blau: Sonstige.

Die CDU ist an 25 der 29 kommunalen Koalitionen beteiligt. Immerhin elf davon sind Große Koalitionen mit der SPD. Zugleich zeigt sich, dass zumindest auf kommunaler Ebene keine erkennbaren Hürden mehr zwischen CDU und Grünen bestehen. Die beiden arbeiten in sieben Kreisen oder kreisfreien Städten zusammen, hinzu kommen drei Jamaika-Bündnisse aus CDU, Grünen und FDP. Auf der anderen Seite deutet sich eine Distanz zwischen SPD und FDP an. Nur in Düsseldorf und Oberhausen haben sich SPD, FDP und Grünen zu Koalitionen zusammenfinden können.

Die Stärke der CDU beruht dabei aber vor allem auf ihren guten Wahlergebnissen 2014. In den meisten Fällen tritt sie als stärkste Kraft in der Kommune als Seniorpartner in eine Koalition ein. Das Aushandeln eines Bündnisses gegen eine mit mehr Stimmen im Kreistag oder Stadtrat vertretene SPD ist sehr selten (z.B. in Köln oder in Wesel).

Die Schwäche der SPD bedeutet, dass sie meist zwei Partner für eine Mehrheit gewinnen muss. Interessant ist hierbei, dass es zwar in 19 Kommunen eine Mehrheit für Rot-Rot-Grün gibt, jedoch keine entsprechende Koalition gebildet wurde (mit Ausnahme eines sehr breiten Bündnisses von SPD, Grünen, FDP und Linken in Düren). Auch eine Ampel-Koalition kommt immerhin auf 15 rechnerische Mehrheiten, von denen aber nur zwei realisiert wurden. Entweder gelang es der CDU, FDP und/oder Grüne für ein Bündnis zu gewinnen, oder es kam gar keine Koalition zustande. Hier müsste detaillierter nachgespürt werden, was genau die Gründe gegen eine Koalitionsbildung waren.

Wegen der niedrigen Fallzahl ist die Aussagekraft der Daten auf Gemeinde- oder Stadtebene gering. Alles in allem spiegelt sich hier das Bild der höheren Ebene, das heißt eine klare Dominanz der Union, die an 91 Prozent der Bündnisse beteiligt ist. Hier müsste geprüft werden, ob unabhängig von der Sitzverteilung möglicherweise die CDU als Partei insgesamt stärker dazu tendiert, Koalitionen einzugehen.

Die Koalitionsforschung interessiert sich für einen Zusammenhang zwischen der Koalitionsbildung in Bund und Land, etwa ob die Zusammensetzung einer Bundesregierung sich bei der Regierungsbildung in den Ländern widerspiegelt (Bräuninger/Debus 2012). Analog dazu ließe sich für die kommunale Ebene fragen, inwieweit sich die Gemeinde- und Stadträte bei ihrer Entscheidung für ein bestimmtes Bündnis an der Konstellation im Kreistag orientieren. Gerade aufgrund der engen personellen Verflechtung wäre hier eine gewisse Ähnlichkeit zu erwarten.

Da hier insgesamt nur wenige Fälle vorliegen, ist allerdings nur eine vorsichtige erste Annäherung möglich.

Grundsätzlich lässt sich nicht erkennen, dass es einen direkten Zusammenhang zwischen der Koalitionsbildung im Kreistag sowie den Gemeinde- und Stadträten im jeweiligen Kreis gibt. Dazu ist die (überschaubare) Koalitionslandschaft in Gemeinden und Städten zu bunt. Allerdings lassen sich dennoch einige interessante Fälle identifizieren: Im Kreis Lippe und im Kreis Unna findet sich immerhin in zwei Gemeinden genauso eine Große Koalition wie auf Kreisebene. Im Rhein-Sieg-Kreis finden sich einerseits ohnehin viele Koalitionen in den Gemeinden, darüber hinaus spiegeln noch drei davon die lagerübergreifende Zusammenarbeit von CDU und Grünen (in zwei Fällen mit einem weiteren Partner). Am auffälligsten ist jedoch der Rhein-Erft-Kreis. Auch hier gibt es sieben Koalitionen auf Gemeindeebene, wobei immer – wie im Kreistag – die CDU den Seniorpartner stellt und entweder mit FDP oder Grünen oder beiden regiert. Hier wäre eine Fallstudie sinnvoll, um etwaige Mechanismen aufzudecken, warum die Kongruenz in diesem Fall so außergewöhnlich hoch ausfällt (z.B. eine engere Verflechtung der Parteiorganisation).

Fazit

Letztlich beschäftigen sich die lokalen Parteigliederungen in der Kommunalpolitik mit anderen Aufgaben als Parteien in Land und Bund. Es sind andere Kompetenzen und Politikfelder von Relevanz. Die Existenz einer bestimmten Koalitionskonstellation auf kommunaler Ebene ist keine Aussage darüber, dass diese Parteien auch in einer Landes- oder gar Bundesregierung inhaltlich zusammenarbeiten könnten. Aber viele Kommunalpolitiker engagieren sich auch auf der Landesebene. Sie bringen dabei ihre Erfahrungen aus den Gemeinden und Städten mit. Das Wissen um eine gute und zuverlässige Zusammenarbeit in der Kommune schafft Vertrauen, welche wiederum durchaus helfen kann, Stabilität für eine Kooperation im Land zu generieren.

Fragt man also vorsichtig nach der Bedeutung für eine Regierungsbildung nach der nordrhein-westfälischen Landtagswahl, so fußt die Skepsis der FDP gegenüber einer Zusammenarbeit mit SPD und Grünen durchaus auf einer gewissen Distanz in der Kommunalpolitik. Nur selten arbeitet man dort zusammen. Die Grünen, die im Wahlkampf-Schlussspurt eine Kooperation mit CDU und FDP – verklausuliert auch ein schwarz-grünes Bündnis mit der CDU – ausgeschlossen haben, zeigen sich hingegen auf kommunaler Ebene deutlich offener gegenüber lagerübergreifenden Kooperationen. Hat sich die SPD in einem langwierigen Prozess schweren Herzens grundsätzlich für die Linkspartei geöffnet, so findet dies keinen Widerhall in den nordrhein-westfälischen Kommunen. Rot-rot-grüne Koalitionen sind so gut wie nicht existent. Schließlich geben die Kommunalpolitiker aber einen Ausweg für eine möglicherweise blockierte Situation vor: Große Koalitionen sind ein gängiges Modell, welches zugleich nur in vier Gemeinden nicht auf eine Mehrheit kommt.

Literatur:

Bräuninger, Thomas / Debus, Marc (2012): Parteienwettbewerb in den deutschen Bundesländern. Wiesbaden.

Gross, Martin (2014): Koalitionsbildung in deutschen Großstädten: Empirische Befunde aus Nordrhein-Westfalen. In: Zeitschrift für Politikwissenschaft, Jg. 24 (1-2). S. 109-143.

Switek, Niko (2015):  Bündnis 90/Die Grünen. Koalitionsentscheidungen in den Ländern.  Baden-Baden.

Wehling, Hans-Georg (1991): „Parteipolitisierung“ von lokaler Politik und Verwaltung zur Rolle der Parteien in der Kommunalpolitik. In: Hubert Heinelt / Hellmut Wollmann (Hrsg.): Brennpunkt Stadt: Stadtpolitik und lokale Parteienforschung in den 80er und 90er Jahren. Basel. S. 149-166.

Zitationshinweis

 Kemper, Jakob/ Switek, Niko (2017): Kommunale Koalitionen in Nordrhein-Westfalen, Forschungspapier, Erschienen auf: regierungsforschung.de, Online verfügbar unter: http://regierungsforschung.de/kommunale-koalitionen-in-nordrhein-westfalen/

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