Lobbyismus in der modernen Politikberatung

Dr. Rupert Pritzl erklärt den Unterschied zwischen Korruption und Lobbying. Eine klare Grenzziehung zwischen legaler und illegaler Interessenvertretung fällt in der Praxis nicht leicht, denn die Grenzen sind oft fließend. Deswegen haben Interessengruppen und Lobbyisten oft einen schlechten Ruf und stehen im Verdacht von Klüngelwirtschaft. Mehr Transparenz könnte einen Beitrag leisten, um Lobbyismus und Korruption genauer zu erfassen und trennschärfer voneinander abzugrenzen.

Kassandrarufe beherrschen schon fast täglich unsere Schlagzeilen, nach denen Korruption und die „große Gier“ unser Land beherrschen und Deutschland in den Abgrund von Filz und Sumpf steuern. Andere beklagen ein Wettrüsten der Lobbyisten, sehen Politiker als Marionetten der Strippen ziehenden Lobbyisten und rufen die „Lobbyrepublik Deutschland“ aus. Interessengruppen und Lobbyismus haben in Deutschland einen schlechten Ruf und werden häufig mit heimlicher Macht und illegitimen Interessen in Verbindung gebracht oder gleich unter den Generalverdacht von Korruption, Patronage oder Klüngelwirtschaft gestellt.

Lobbyismus in der modernen Politikberatung

Legale Interessenvertretung versus illegale Interessendurchsetzung in der Demokratie1

Autor

Rupert Pritzl hat Volkswirtschaftslehre, Romanistik und Philosophie an den Universitäten Münster, Sevilla und Freiburg studiert. Seine Promotion zum Dr. rer. pol. hatte das Thema: „Korruption und Rent-Seeking in Lateinamerika. Zur politischen Ökonomie autoritärer politischer Systeme.“ Seit 1997 ist er im Bayerischen Wirtschaftsministerium (u.a. mit Stationen bei der Bayerischen Landesbank und in der Bayerischen Staatskanzlei) tätig. Er lehrte u.a. an den Universitäten Freiburg und Augsburg, an der Hamburger Fernhochschule und bei der Hanns-Seidel-Stiftung. Zu seinen Forschungsinteressen zählen Korruption, Rent-Seeking, Lobbyismus, Neue Institutionenökonomik, Entwicklungsländer, Energiepolitik.

Einleitung

Kassandrarufe beherrschen schon fast täglich unsere Schlagzeilen, nach denen Korruption und die „große Gier“ (Leyendecker 2007) unser Land beherrschen und Deutschland in den Abgrund von Filz und Sumpf steuern. Andere beklagen ein Wettrüsten der Lobbyisten, sehen Politiker als Marionetten der Strippen ziehenden Lobbyisten und rufen die „Lobbyrepublik Deutschland“ aus (Tillack 2015). Interessengruppen und Lobbyismus haben in Deutschland einen schlechten Ruf und werden häufig mit heimlicher Macht und illegitimen Interessen in Verbindung gebracht oder gleich unter den Generalverdacht von Korruption, Patronage oder Klüngelwirtschaft gestellt. Und Lobbyismus und Korruption werden oft emotional aufgeladen in einem Atemzug verwendet und als politische Kampfbegriffe instrumentalisiert.

Daher soll mit Hilfe der Neuen Institutionenökonomik ein analytischer Blick auf Unterschiede und Gemeinsamkeiten von Lobbyismus und Korruption gelegt und eine realitätsnähere Einordnung vorgenommen werden, auch wenn eine klare Grenzziehung zwischen legaler und illegaler Interessenvertretung in der Praxis nicht immer leichtfällt. Die Neue Institutionenökonomik bietet sich als Analyseinstrumentarium an, da sie explizit den institutionellen Rahmen und seine Rückwirkungen auf das individuelle Verhalten untersucht.

Grundzüge der Neuen Institutionenökonomik

Die Neue Institutionenökonomik hat sich seit den 1970er Jahren als eine aufstrebende Forschungsrichtung innerhalb der Volkswirtschaftslehre entwickelt. Sie beschäftigt sich mit der Analyse von politischen, ökonomischen, juristischen und sozio-kulturellen Aspekten der gesellschaftlichen Entwicklung und untersucht, welchen Einfluss alternative institutionelle Arrangements auf das Verhalten der Individuen und auf die gesellschaftliche Entwicklung haben.

Die Neue Institutionenökonomik hat sich zu einem neuen ökonomischen Denkstil entwickelt, der nicht nur positive Transaktionskosten unterstellt, sondern auch die unvollständige Voraussicht und eingeschränkte Rationalität der Akteure berücksichtigt (Richter/Furubotn 2010: V). Sie beschäftigt sich explizit mit den gesellschaftlichen Institutionen, wie sie entstehen und welche Wirkungen sie entfalten. Sie fragt aber auch normativ, wie gesellschaftliche Institutionen bestmöglich gestaltet werden sollten, um effektiv zu sein und effizient zu wirken. Die Institutionen bilden die verhaltenslenkenden gesellschaftlichen Regeln, die gesellschaftliche Unsicherheit verringern und die wohlfahrtserhöhende Arbeitsteilung ermöglichen (Erlei/Leschke/Sauerland 2016: 321 ff.; Richter/Furubotn 2010: 319 ff.). Das Credo der Neuen Institutionenökonomik (NIÖ) lautet daher: Die wirtschaftliche und gesellschaftliche Entwicklung hängt entscheidend von der spezifischen Ausgestaltung der Institutionen ab.

Die NIÖ legt den methodologischen Individualismus zugrunde, d.h. es wird das Verhalten eines nutzenmaximierenden Individuums untersucht, das auch zu opportunistischen Handlungsweisen (z. B. Täuschung, Betrug) neigt. Die Herausforderung der gesamtgesellschaftlichen Institutionengestaltung liegt darin, dieses nutzenmaximierende Individuum durch geeignete positive und negative Anreizsysteme zu veranlassen, mit anderen produktiv zu kooperieren und nicht auf opportunistische Weise zum Schaden Dritter zu agieren. Gut gestaltete Institutionen können den gesamtgesellschaftlichen Nutzen erhöhen. Der Nobelpreisträger DOUGLASS C. NORTH hat überzeugend dargelegt, dass die unzureichende Entwicklung vieler Volkswirtschaften auf der unbefriedigenden Lösung dieses institutionellen Grundproblems beruht (North 1988).

Ein zentrales Element der NIÖ ist der Property-Rights-Ansatz, der davon ausgeht, dass die Ausgestaltung der Eigentums- und Verfügungsrechte einen spezifischen und vorhersehbaren Einfluss auf die Allokation und wirtschaftliche Nutzung der Ressourcen hat. So sorgen z. B. spezifisch zugeschriebene individuelle Eigentumsrechte an Ressourcen dafür, dass sie wirtschaftlich effizient eingesetzt werden, da der positive Ertrag wie der negative Effekt (also: Schaden) dem Verfügenden zufallen. Die Eigentums- und Verfügungsrechte (Property-Rights) werden als institutionell sanktionierte Handlungsrechte aufgefasst, die dem Inhaber dieser spezifischen Rechte einen Anspruch auf ein Tun oder Unterlassen bestimmter Handlungen ein-räumen (Richter/Furubotn 2010: 90 ff.).

Die Interessengruppentheorie analysiert die Zusammenschlüsse von Individuen, die sich zu organisierten Gruppen zusammenfinden, um ihre individuellen Ziele kollektiv besser zu erreichen. Das kollektive Verhalten, die Stabilität der Gruppen und die Effektivität ihrer Interessendurchsetzung stehen hier im Analysefokus (Erlei/Leschke/Sauerland 2016: 361 ff.).

Lobbyismus als legale Interessenvertretung

Lobbyismus ist bekanntlich eine Form der Interessenvertretung in Politik und Gesellschaft, bei der gesellschaftliche Gruppen durch Information, Kommunikation und persönlichen Austausch Vertreter staatlicher Stellen, des Parlaments oder die Öffentlichkeit systematisch und gezielt zu beeinflussen versuchen (von Alemann/Eckert 2006: 4 ff). Entgegen den verbreiteten Unkenrufen in manchen sozialen Medien ist diese Interessenvertretung nicht nur grundgesetzlich zulässig, sondern aus demokratietheoretischen Gründen auch gesellschaftlich erwünscht (Lösche 2006). Interessengruppen und Verbände sind elementare Bestandteile moderner Gesellschaften, und deshalb ist die Vielfalt und der Einfluss der verschiedenen organisierten Interessengruppen für die Zukunftsfähigkeit eines demokratischen Gemeinwesens essentiell (Sebaldt/Straßner 2004: 13).

Das Zusammenspiel der gesellschaftlichen Interessen auf der politischen Bühne spiegelt – idealtypisch – das Gemeinwohl wieder, so wie der marktliche Wettbewerb der ökonomischen Akteure nach ADAM SMITH auch das ökonomische Gemeinwohl befördert.2 Lobbyismus ist allerdings stets im Spannungsfeld von legitimer Interessenvertretung und einhergehender möglicher Gefährdung demokratischer und rechtsstaatlicher Grundprinzipien zu sehen. Da dieses Spannungsfeld abhängig ist vom Zeitablauf, von der jeweiligen Gesellschaft und der politischen Kultur („Politikstil“), ist dieses Feld tatsächlich stets aufs Neue immer wieder „spannungsgeladen“ und bedarf regelmäßig einer Neujustierung.

Lobbying und Rent-Seeking

Als wichtige Politikfelder des Lobbyismus lassen sich diejenigen Bereiche identifizieren, in denen der Staat regulatorisch oder eigenwirtschaftlich tätig ist und damit – aus institutionenökonomischer Sicht – Eigentumsrechte definiert, zuerkennt bzw. ändert (Erlei/Leschke/Sauerland 2016: 374 ff.). Dies ist ganz besonders in der Energiepolitik, im Gesundheitssektor, auf den Finanzmärkten, im Banken- und Verkehrssektor sowie im Verteidigungsbereich und staatlichen Bau- und Beschaffungsbereich der Fall. Auch im Zuge des derzeit laufenden Versteigerungsprozesses der 5 G-Mobilfunk-Lizenzen kreiert und veräußert der Staat ökonomisch relevante Eigentumspositionen.

Da viele Interessengruppen versuchen, sich finanziell lukrative Eigentumsrechte anzueignen, kommt hier die Theorie des Rent-Seeking als sinnvolles Analyseinstrument ins Spiel (Buchanan/Tollison/Tullock 1980). Unter Rent-Seeking lassen sich die vielfältigen Bemühungen der gesellschaftlichen Gruppen verstehen, staatliche Eingriffe in die (marktwirtschaftliche) Allokation der volkswirtschaftlichen Güter herbeizuführen und sich die hierdurch geschaffenen (Renten-) Einnahmen anzueignen. Renten entstehen vor allem dort, wo staatliche Eingriffe und Regulierungen direkt oder indirekt zu künstlichen Wettbewerbs- oder Preisverzerrungen und somit zu staatlich gewährten Einkommens- oder Transferzahlungen führen. Staatliche Eingriffe von Politikern und Bürokraten begründen viele neue oder verändern bereits bestehende Eigentumspositionen und schaffen so privilegierte und staatlich geschützte Rentenpositionen, um deren Aneignung sich einzelne Personen (individuelles Rent-Seeking) oder gesellschaftlich organisierte Gruppen (kollektives Rent-Seeking) bemühen (Tollison 1982).

Wenn man die institutionenökonomische Sichtweise zugrunde legt, lässt sich das Rent-Seeking als einen Vorgang bezeichnen, bei dem im politisch-bürokratischen Prozess (d.h. auf dem „politischen Markt“) individuell oder kollektiv Einfluss auf die Veränderung der Verfügungs- und Nutzungsrechte (Property Rights) zu nehmen versucht wird. Während es auf dem ökonomischen Markt zu einem in der Regel freiwilligen Tausch von Rechten zwischen prinzipiell gleichgeordneten Wirtschaftssubjekten kommt, findet auf dem „politischen Markt“ eine Beeinflussung bzw. Veränderung der Verfügungs- und Nutzungsrechte durch Akteure statt, die anderen hoheitlich übergeordnet sind. Eine solche hoheitliche Definitions- und Veränderungsmacht der Property Rights besitzen Politiker und Bürokraten, die per Gesetz oder Verordnung einseitig Anordnungen treffen und notfalls auch mit staatlicher Macht verbindlich durchsetzen können. Politiker und Bürokraten sind damit die zentralen Akteure in diesen gesellschaftlichen Verteilungskonflikten. Daher ist es nicht weiter verwunderlich, dass sich die Heerscharen von Lobbyisten auf nationaler Ebene in Berlin (und hier insbes. im Postleitzahlenbereich 10117) und auf EU-Ebene in Brüssel konzentrieren (Tillack 2015: 7 ff).

Das Rent-Seeking ist nun dynamisch zu sehen: Wenn der wirtschaftliche Erfolg des Unternehmens bzw. der Interessengruppe immer stärker von politischen Entscheidungen über die Ausgestaltung der Eigentumsrechte abhängt, ist zu erwarten, dass die gesellschaftlichen Gruppen verstärkt in die vielversprechenden Lobbying-Aktivitäten investieren. Lobbying ist daher auch das Ergebnis der Ausgestaltung staatlicher Institutionen, die selbst wiederum Anreize für die Fortführung und Intensivierung weiterer Lobbyaktivitäten schafft. So ist das Lobbying im Gesundheitswesen besonders intensiv, weil die staatlichen Institutionen mit der Festlegung der Arzneimittelpreise sowohl die Einnahmen der Pharmaindustrie als auch die Einkommen der Ärzte stark beeinflussen. Im Energiebereich entscheidet der Staat z. B. über die zahlreichen staatlich festgesetzten Preisbestandteile für Strom, die jeder Stromkonsument zu bezahlen hat und die den Erneuerbaren-Energien-Produzenten zu Gute kommen. Die Ökostrom-Lobby ist in wenigen Jahren zu einem starken Akteur in der Energiepolitik geworden, die sich offen oder verdeckt um die Einspeisestromsubventionen bemüht, die allein über die Erneuerbare-Energien-Gesetz-Umlage ein jährliches Volumen von über 23 Mrd. Euro erreichen (Pennekamp 2013).

Je mehr der Staat die Verfügungsmacht über die Eigentumsrechte besitzt oder sie aktiv bestimmen will, also zu einem Wohlfahrts-, Interventions- und Umverteilungsstaat wird, desto umfangreicher und intensiver sind die vielfältigen Bemühungen der Rent-Seeker. Das systematische „rentensuchende und –sichaneignende“-Verhalten der gesellschaftlichen Gruppen führt volkswirtschaftlich zu einer stärkeren Ausrichtung ihrer Tätigkeit an gesellschaftlicher Umverteilung als an produktiver Wertschöpfung und Innovationen (North 1991).

Lobbyismus bietet wirtschaftlichen Interessengruppen einen weitreichenden Aktionsraum und kann deren Marktmacht weiter begünstigen. Lobbyismus ist hierbei vor dem Hintergrund von Machtungleichgewichten zu sehen, die auch aus der unterschiedlichen Organisationsfähigkeit und Verhandlungsmacht der gesellschaftlichen Gruppen resultieren. Interessengruppen sind zentrale Akteure in jenem Bereich des politisch-ökonomischen Systems, in dem gesellschaftliche Entscheidungen weitgehend durch Verhandlungen getroffen, also gesellschaftlich ausgehandelt werden. Dies steht im Gegensatz zur Vorstellung VON HAYEKs vom „Wettbewerb als Entdeckungsverfahren“, bei dem die Wirtschaftssubjekte – unter dem Schleier der Unwissenheit – wirtschaftlich miteinander agieren. Und Lobbyismus stärkt die Politikern in ihrer Auffassung, dass sie selbst zentrale Akteure in diesem gesellschaftlichen Verhandlungsspiel sind und gebraucht werden.

Grauzone des Lobbying

Die Grauzone des Lobbying ist die „Problemzone“ (von Alemann/Eckert 2006: 7), weil die Mittel und Methoden der Interessendurchsetzung eine breite Palette von legalen und legitimen bis hin zu illegitimen und illegalen Verhaltensweisen umfassen können: Anrufe bei Abgeordneten, Pressekonferenzen, Einladungen zu Veranstaltungen mit einem fachlichen Alibi-Thema, Informationsweitergabe und Druckausübung oder Versprechungen bei „entgegenkommendem“ Verhalten. Ein gesellschaftliches Problem ist es auch deshalb, weil Einfluss und Macht der Interessendurchsetzung gesellschaftlich unterschiedlich ausgeprägt sind und sich die gesellschaftliche Ungleichheit durch Lobbyismus fortsetzen kann. Lobbyismus deswegen aber schon von vornherein zu verbieten, ist ein ebenso naiver Trugschluss, wie Marktversagen durch mehr staatliche Ersatzvornahme kompensieren zu wollen. Bedauerlicherweise unterliegen aber so manche „marktpessimistische“ Politiker immer wieder diesem Trugschluss.

Korruption als illegale Interessendurchsetzung

Korruption definiert in der allgemeinen Form als die „missbräuchliche Inanspruchnahme eines öffentlichen Amtes für private Zwecke“ (Senturia 1931) und umfasst Verhaltensweisen, die von einer demokratischen und rechtsstaatlichen Gesellschaft mehrheitlich abgelehnt und sanktioniert würden – vorausgesetzt, die Gesellschaft ist ausreichend darüber informiert. Korruption ist zwar ein weiter sozialwissenschaftlicher Überbegriff, die darunter zu fassenden einzelnen Handlungen sind aber grundsätzlich in jedem Rechtsstaat strafbewehrt und in speziellen Paragraphen strafrechtlich normiert (StGB).3 Korruption bezeichnet daher ein gesellschaftlich unerwünschtes und gesellschaftszerstörendes Verhalten.

Charakteristisch für die Korruption ist ihre Opferlosigkeit. Die schädigenden Auswirkungen der Korruption sind nicht sichtbar bzw. nicht einer bestimmten Gruppe zurechenbar oder aber verteilen sich so breit über die gesamte Gesellschaft, dass die individuelle Belastung bzw. Schädigung kaum wahrgenommen wird. Es gibt also (meist) keinen unmittelbar Geschädigten, der das Delikt zur Anzeige bringen könnte. Korruption ist daher ein Kontrolldelikt und kann im Regelfall nur durch eine aktive Korruptionsbekämpfung und –kontrolle von geeigneten Institutionen oder speziellen Korruptionsermittlern aufgedeckt werden.4

Das Bundeskriminalamt spricht von 4.894 polizeilich registrierten Korruptionsstraftaten im Jahr 2017 (minus 25 Prozent gegenüber dem Vorjahr) (BKA 2017). Die Dunkelziffer der Korruption ist beträchtlich und wird von Experten auf 95 – 98 Prozent geschätzt. Korruption blüht also stets im Verborgenen. Es ist daher verständlich, dass es zentrale Nebenbedingung aller korrupten Akteure ist, bei allem Tun das „Deckmäntelchen der Verschwiegenheit“ zu wahren, also die vollständige Abschottung und Geheimhaltung aller Vorgänge, Absprachen und Vereinbarungen. Darüber hinaus sind auch vielfältige Aktivitäten zu erwarten, um das korrupte Verhalten z. B. in Netzwerken wechselseitig abzusichern, verschiedene Hierarchieebenen einzubeziehen und (finanziell) zu beteiligen und so vor möglicher Aufdeckung zu schützen. Und – für das Verständnis wichtige – Begleiterscheinungen sind die vielfältigen Rechtfertigungs- und Neutralisierungsversuche der an der Korruption Beteiligten, mit deren Hilfe sie sich moralisch reinzuwaschen versuchen (Rabl 2009). Also kurzgefasst: Intransparenz nach außen und (moralische) Nichtwahrnehmbarkeit nach innen – sind zentrale Verhaltensmaximen der an der Korruption Beteiligten.

Versuch einer Unterscheidung von Lobbyismus und Korruption

Lobbyismus und Korruption lassen sich analytisch unterscheiden, hinsichtlich

  • des handelnden Akteurs: Lobbyisten treten meist als wahrnehmbare Gruppe auf, während korrupte Akteure eher allein unterwegs sind.
  • des zu erreichenden Ziels: Lobbyisten zielen auf ein sie bevorzugendes Gesetz oder sie befreiende Ausnahmeregelung, korrupte Akteure hingegen streben eine konkrete geldwerte Leistung oder am besten gleich Bargeld an. Bargeld ist die Korruptionswährung schlechthin.
  • der Art und Weise der Interaktion: Lobbyisten suchen das Gespräch mit den politisch Verantwortlichen und versuchen, ihre ausgewählten Informationen und ihre spezifischen Interessen und Sichtweise an die Entscheider heranzutragen bzw. „auszutauschen“. Bei der Korruption hingegen wird fiktiv eine spezielle Leistung und Gegenleistung besprochen und vereinbart (sogenannte „Unrechtsvereinbarung“ im Sinne des „do ut des“ bei Bestechung und Bestechlichkeit und Vorteilsnahme und Vorteilsgewährung).
  • Notwendige Folge daraus ist der unterschiedliche Grad der Transparenz: Lobbyisten trachten danach, die breite Öffentlichkeit über sie selbst, über ihren Auftraggeber, als auch über ihre Tätigkeit im Unklaren zu lassen; die Lobby-Tätigkeit sollte möglichst nicht in der Öffentlichkeit thematisiert werden.5 Gegenüber ihrer eigenen Interessengruppe aber werben sie hingegen sehr wohl damit, dass sie Lobbygespräche führen (Mai 2016: 10). Das Ergebnis der Gespräche ist dann häufig ein Gesetz oder eine Regelung, die zwar öffentlich ist bzw. öffentlich erlangt werden kann, dann aber vielleicht so kompliziert, dass es kein Nicht-Experte durchschaut bzw. dieser Lobbyaktivität zuordnen kann. Die an der Korruption Beteiligten hingegen streben stets nach möglichst vollkommener Verheimlichung und Verdunkelung sowohl ihrer Tätigkeit als auch des Ergebnisses, denn sie wissen sehr wohl um ihr strafbewehrtes Verhalten.6

Kritische Schnittmenge von Lobbyismus und Korruption

Kritisch wird es für Demokratie und Rechtsstaat dort, wo Korruption unter dem Deckmäntelchen des Lobbyismus daherkommt und sich unter dem falschen Schein der Legalität ausbreitet, und dies kann in vielen Fällen angenommen werden. Daher ist die – zumindest analytische – Schnittmenge von Lobbyismus und Korruption interessant. Drei Fallbeispiele sollen hier exemplarisch betrachtet werden:

  1. Personalwechsel („Drehtür-Effekt“): Ein Politiker, der nach Ausscheiden aus seiner politischen Funktion in die besser bezahlte Privatwirtschaft wechselt und bei dem Unternehmen anheuert, mit dem er in seiner Funktion bereits zu tun hatte, erweckt in der Öffentlichkeit zumindest den Anschein, dass er diesen Schritt nicht nur schon lange überlegt, sondern auch langfristig vorbereitet hat. Er muss sich die Frage gefallen lassen, ob er nicht schon in seiner politischen Funktion diesem Unternehmen in der einen oder anderen fachlichen Entscheidung entgegengekommen ist oder gar „ein Auge zugedrückt hat“.7 Zuerkennung von Eigentumsrechten gegen eine spätere Beschäftigung – so könnte dieses Verhalten als implizite und zeitlich gestreckte „Unrechtsvereinbarung“ interpretiert werden. Damit wäre das Strafgesetzbuch (StGB §§ 331 ff.) einschlägig, auch wenn man zugeben muss, dass die juristische Nachprüfbarkeit dieser sozialen Interaktion sich im Einzelfall schwierig gestaltet. Auf der anderen Seite ist es vielleicht zu voreilig, den Politikern, die sich aus innerer Überzeugung und Berufung in einem Arbeitsbereich engagieren, ihre intrinsischen Motive von vornherein abzusprechen. In der häufig medial geführten Neiddebatte kommt diese MAX WEBERsche Überzeugungsethik vielleicht manchmal zu kurz (Polk 2017). Denn war die öffentliche Erregung, als der abgewählte Bundeskanzler GERHARD SCHRÖDER in den Aufsichtsrat von Gazprom wechselte, nicht auch deshalb besonders groß, weil sein damit verbundenes Millionen-Einkommen in den Schlagzeilen der Boulevardpresse erschien?
  2. Parteienfinanzierung: Im weiten Feld der Parteienfinanzierung sind der Kreativität der Beteiligten kaum Grenzen gesetzt. Wenn die Gesprächsmöglichkeit und –zeit von hochrangigen Politiker gegen finanzielle Spende an die Partei regelrecht verkauft wird (so die benannte „Rent-a-Sozi“-Affäre), so erweckt dies den Eindruck, dass sich vielleicht nicht Abgeordnetenstimmen selbst (und das wäre gem. StGB § 108e eindeutig strafbewährt), aber dennoch Politikeraufmerksamkeit und –einfluss kaufen lassen. Korruption ist aber auch die „Käuflichkeit des eigentlich Nicht-Käuflichen“ oder – ökonomisch formuliert – die „illegale Privatisierung eines öffentlichen Gutes“ (Pritzl/Schneider 1999).8 Und gerade diese illegale Privatisierung untergräbt das berechtigte Vertrauen der Bevölkerung in die Sachlichkeit und Rechtmäßigkeit von Politik und Verwaltung. Daher wirft ein solches Ansinnen von Parteien und Politiker ein fahles Licht auf die Gesetzmäßigkeit der Parteienfinanzierung (Lobbycontrol 2017: 23). Das Sponsoring und die Parteienfinanzierung finden dort ihre gesetzlich zulässige Grenze, wo es sich ganz offensichtlich um Einfluss- und nicht nur um Finanzspenden handelt.
  3. Nebentätigkeiten: Es liegt auf der Hand, dass Nebentätigkeiten und -einkünfte Abhängigkeiten schaffen und Erwartungen hinsichtlich des gegenwärtigen und zukünftigen Verhaltens wecken. Einer aktuellen Studie der Otto-Brenner-Stiftung zufolge erzielt jeder dritte Bundestagsabgeordnete Nebeneinkünfte (Osterberg 2018). Die naheliegende Vermutung eines Interessenkonflikts gilt dann erst recht für die Vertreter deutscher Großunternehmen, die Mitte der 2000er Jahre im Zuge eines Personalaustauschpro-gramms zwischen Politik und Wirtschaft zeitweise in den Bundesministerien an der Gesetzesformulierung mitgearbeitet und dabei weiterhin ihr reguläres Unternehmensgehalt bezogen haben (Adamek/Otto 2013). Die Behauptung, Politiker und Bürokraten seien diesen Interessen- bzw. Loyalitätskonflikten nicht ausgesetzt bzw. dagegen immun, entbehrt jeglicher Logik und verkennt den dynamischen Charakter sozialer Interaktionen. Allein schon der Anschein kann das Vertrauen der Öffentlichkeit in die Politik und in die Politiker beschädigen. Und hat WOLFGANG SCHAUPENSTEINER nicht schon vor Jahren mit dem Begriff „anfüttern“ auf diese Dynamik des schleichenden Abhängig-machens hingewiesen (Bannenberg/Schaupensteiner 2004)?

Aktuelle Entwicklungen – stärkere Vermischung von Lobbyismus und Korruption

Der Lobbyismus ist in den vergangenen Jahren von Experten als zunehmend schwerwiegender eingeschätzt und sogar als „Systemkrise“ (Leif 2010) wahrgenommen worden. Um wieviel bedenklicher und gefährlicher muss die so diagnostizierte „lobbyistische Unterwanderung“ der öffentlichen Verwaltung und der Politik dann sein, wenn der analytisch geschärfte Blick auf den Lobbyismus nun auch die Korruption mit in die Betrachtung nimmt? Die Warnung vor einer Systemkrise gilt in weit höherem Maße dann erst recht für die Korruption, wenn sie gleichsam im Windschatten des Lobbyismus daherkommt.

In den vergangenen Jahrzehnten hat sich das Verhältnis des Staates zu den Interessengruppen zum Teil grundlegend gewandelt und ist sehr viel differenzierter geworden (Speth 2010: 9 ff): Es kam zu einem Strukturwandel und Paradigmenwechsel im System der Interessenvertretung, verbunden mit einer weiteren Auflösung korporatistischer Netzwerke und einem Wiedererstarken des pluralismustheoretischen Ansatzes. Verbände spalteten sich auf und drangen in neue ökonomische bzw. gesellschaftliche Bereiche vor (z.B. erneuerbare Energien, Umweltschutz, Telekommunikation) und vertreten neue Lebensformen. Die Bindungswirkung von Großorganisationen hat sich verringert, die Einbindung der Unternehmen in die Verbände und der Verbände in die Politik gelockert und die Stellung von einzelnen Unternehmen verstärkt. Neue Lobby-Akteure haben sich herausgebildet (Unternehmensberatungen, Rechtsanwaltskanzleien oder Public-Affairs-Agenturen, aber auch lokale/ regionale Nicht-Regierungsorganisationen und Bürgerinitiativen) (Zimmer/Speth 2015). Eng regulierte Branchenfelder machen detailliertes Fach- und Spezialwissen notwendig. Auch die politische Kommunikation hat sich hin zu einer Mediengesellschaft verändert, in der die Lobby-Akteure selbst aktiv die Themen zu setzen und Kampagnen zu führen suchen („campaigning“). Dieser grundlegende Wandel von der ESCHENBURGschen „Herrschaft der Verbände“ hin zum „kommerziellen Lobbying und Public Affairs-Management“ (Schieder 2017) kennzeichnet die Entwicklungslinien der heutigen „Berliner Republik“.

In diesem sich ändernden gesellschaftlichen Umfeld haben nicht nur die Lobbyaktivitäten um einiges quantitativ zugenommen, sondern viele Lobbyaktivitäten sind auch intensiver und differenzierter geworden. Die Zahl der Lobbyisten, die in Berlin ansässig sind, ist in den vergangenen Jahren auf geschätzt mittlerweile ca. 6.000 gestiegen, was umgerechnet rd. neun Lobbyisten pro Bundestagsabgeordneten bedeutet. Und sie steigt weiter (Tillack 2015: 7 ff). Die Komplexität der Sachverhalte steigt unaufhörlich, weil die Anforderungen in einer modernen demokratischen Gesellschaft immer weiter zunehmen (z. B. Umwelt- und Gesundheitsauflagen, Anforderungen an Verbraucherschutz und Sicherheit sowie Übernahme von EU-Regelungen in nationales Recht). Und parallel zur Komplexität der Sachverhalte haben sich auch die Lobbyaktivitäten entwickelt.

Die Interessengruppen profitieren nun erheblich, wenn sie von weiteren Auflagen und Beschränkungen ihrer wirtschaftlichen Aktivität verschont werden, wenn sie diese in ihrem Sinne abmildern oder einen zeitlichen Aufschub erwirken können. Für die Rent-Seekerist z. B. ein späteres Inkrafttreten eines sie beschränkenden Gesetzes Geld wert. In einem solchen Umfeld steht auch zu befürchten, dass sich Korruption und Lobbyismus stärker miteinander vermischen und sich auch die Korruption weiter ausbreitet. Und nicht zuletzt haben sich auch die – zumindest analytischen – Abgrenzungstatbestände zwischen Lobbyismus und Korruption relativiert und sind die Grenzen fließender geworden. Lobbyismus betreiben nun nicht mehr nur Interessengruppen oder Verbände, sondern auch einzelne finanzstarke Unternehmen und errichten dafür eigene Lobbybüros in Berlin.

Schlussbetrachtung

In allen Fällen ist grundsätzlich mehr Transparenz und Aufklärung geboten, um Lobbyismus und Korruption genauer zu erfassen und trennschärfer voneinander abzugrenzen. LOBBYCONTROL ist dabei sicher eine wichtige Anlaufstelle und bemüht sich um Lobbykontrolle durch mehr Transparenz (LobbyControl 2017). Ein wirklich informatives Nebentätigkeitsregister der Abgeordneten und eine aussagekräftige Lobbyliste des Deutschen Bundestages sind hilfreiche weitere Schritte. Und warum sollte man nicht ein unabhängiges Expertengremium einsetzen, das sich mit der institutionell-rechtlichen Ausgestaltung zur Transparenz und Kontrolle der Lobbygruppen, den Offenlegungspflichten sowie der Parteienfinanzierung beschäftigt? Auf diese Weise ließen sich einige Vorschläge von TRANSPARENCY INTERNATIONAL und LOBBYCONTROL zur „Regulierung und Transparenz von Einflussnahme und Lobbyismus“ mit unabhängigem Sachverstand umsetzen (Speth 2014).

Eine bessere und grundlegende Transparenzpolitik dient sowohl dem Kampf gegen Korruption, um diese weiter einzudämmen, als auch der Aufklärung über Lobbyismus, um die Öffentlichkeit zu informieren und partizipatorisch zu beteiligen. Es geht um Transparenz und Offenheit – dem Lebenselixier der Demokratie (Lösche 2006: 67) – und damit um die Möglichkeit der gezielten Nachprüfung und Kontrolle des Verhaltens und des Ergebnisses. Und zur Bekämpfung der Korruption geht es um umfassende Prävention und zugleich um eine effektivere Strafverfolgung.

Und es geht um ein mehr an Transparenz über die Lobby-Aktivitäten, nicht aber um ein weniger der legalen Lobby-Aktivitäten selbst. Denn Lobbyismus als legale Interessenvertretung ist keine Einbahnstraße, vielmehr ist die Politik selbst auf einen Austausch von Meinungen und Interessen als Form der Politikberatung angewiesen. Es gehört zur Kultur der kooperativen Verwaltung und für ein modernes Regieren („Governance“) heutzutage dazu, dass Entscheidungen der Politik in der Regel mit Einbindung der Betroffen und nicht gegen sie getroffen werden (Mai 2016: 12). Die Beteiligung aller relevanten Stakeholder an den Gesprächen auf den unterschiedlichen Ebenen und die verschiedenen Stufen des parlamentarischen Verfahrens sollten eine einseitig interessengeleitete Politikgestaltung verhindern. Und es geht angesichts der Informalität des Regierungshandelns aber auch darum, ein bestimmtes Maß an Vertraulichkeit der politischen Entscheidungsvorbereitung zu wahren und die politische Arena als den „Ort legitimer Geheimhaltung“ gesellschaftlich zu akzeptieren (Korte 2014: 123). Ein Generalverdacht gegenüber allen Politikern und Bürokraten erscheint – auch aus den Erfahrungen des Verfassers – nicht angebracht.

Literatur:

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Zitationshinweis:

Pritzl, Rupert (2018): Lobbyismus in der modernen Politikberatung; Legale Interessenvertretung versus illegale Interessendurchsetzung in der Demokratie, Kurzanalyse, Erschienen auf: regierungsforschung.de. Online Verfügbar: http://regierungsforschung.de/lobbyismus-und-korruption-im-spannungsfeld/

  1. Der Beitrag gibt die persönliche Meinung des Autors wieder. []
  2. Diese Analogie von politischem und ökonomischem Wettbewerb bildet ein zentrales Element der „Neuen Politischen Ökonomie“ vgl. z.B. Kirsch 2004. []
  3. Das Strafgesetzbuch (StGB) sieht vor: Als Straftaten bei Wahlen und Abstimmungen § 108 b Wählerbestechung und § 108 e Abgeordnetenbestechung. Als Straftaten im Amt §§ 331-335 Vorteilsannahme, Bestechlichkeit, Vorteilsgewährung, Bestechung. Als Straftaten gegen den Wettbewerb § 298 Wettbewerbsbeschränkende Absprachen bei Ausschreibungen, § 299 Bestechung und Bestechlichkeit im geschäftlichen Verkehr, § 299 a + b Bestechung und Bestechlichkeit im Gesundheitswesen, § 300 besonders schwere Fälle sowie § 263 Betrug und § 266 Untreue. []
  4. Daher ist das Hinweisgeben (das sog. whistleblowing) auf vermutete Korruption für die Strafverfolgungsbehörden so wichtig. Und in der Tat sind ein benachteiligter Wettbewerber oder die betrogene Ehefrau die häufigsten Hinweisgeber. []
  5. Bis auf einzelne narzisstische Zeitgenossen, die sich in Talkshows wortgewandt rühmen, vielbeschäftigter Lobbyist gleich für eine Reihe von Auftraggebern zu sein. []
  6. Dumm nur, wenn wie bei manchen Kartellabsprachen nach vielen Jahren oder Jahrzehnten die handschriftlichen Aufzeichnungen der Beteiligten gefunden werden. []
  7. LOBBYCONTROL listet 12 namhafte Fälle von Seitenwechslern auf Bundesebene im Zeitraum von 2013 bis 2017 auf (2017, S. 20). []
  8. Wenn eine Aufenthaltsgenehmigung in einer Ausländerbehörde in Berlin für 1.000 Euro käuflich zu erwerben ist, macht dies die Käuflichkeit des eigentlich Nicht-Käuflichen besonders deutlich (https://www.tagesspiegel.de/berlin/korruption-im-bezirksamt-fuer-geld-gabs-aufenthaltsrecht/852682.html). []
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