Manfred Mai: Regieren in der modernen Gesellschaft. Governance aus Sicht der Ministerialbürokratie

Das Governance-Konzept ist aus dem begrifflichen Inventar der Politik- und Verwaltungswissenschaft nicht mehr wegzudenken. Mit dem „governance turn“ (Kohler-Koch/Rittberger 2006) verbindet sich eine veränderte Wahrnehmung und spezifische Perspektive auf Prozesse des Regierens und der politischen Steuerung. Betont werden in dieser Sichtweise nicht-hierarchische Modi der Steuerung und die Koordination zwischen öffentlichen und privaten Akteuren bei der Herbeiführung und Umsetzung allgemein verbindlicher Entscheidungen. Man mag berechtigterweise einwenden, die Diagnose eines Wandels vom „befehlenden“ zum „verhandelnden Staat“ (Prätorius 2000) sei ein alter Hut und reflektiere vor allem wissenschaftskonjunkturelle Schwerpunktsetzungen oder den Fokus auf einzelne Bereiche der Staatstätigkeit. Auch Manfred Mai stellt in seiner Monographie in Frage, „ob die hierarchische Steuerung überhaupt jemals ein dominantes Steuerungsmuster war oder nur eine neben anderen Formen der Herrschaftsausübung“ (S. 23).

Dr. Stefan Thierse konkludiert trotz einiger Kritikpunkte, dass Mai eine eine lesenswerte Darstellung alltäglicher Regierungspraxis gelungen ist, die durch seine Praxiserfahrungen eine wertvolle Ergänzung zu konventionelleren Herangehensweisen darstellt.

Manfred Mai: Regieren in der modernen Gesellschaft. Governance aus Sicht der Ministerialbürokratie

Verlag Barbara Budrich, Opladen, Berlin und Toronto, 2016, 233 Seiten, ISBN: 978-3-874-0518-4, 29,90 Euro

Autor

Dr. Stefan Thierse ist Akademischer Oberrat auf Zeit am Institut für Sozialwissenschaften der Heinrich-Heine-Universität Düsseldorf. Von 2013 bis 2016 war er Wissenschaftlicher Mitarbeiter an der NRW School of Governance. Seine aktuellen Forschungsinteressen gelten der Governance in der EU, der Binnenorganisation des Europäischen Parlaments, Interessengruppen und sozialen Bewegungen sowie judicial politics.

Das Governance-Konzept ist aus dem begrifflichen Inventar der Politik- und Verwaltungswissenschaft nicht mehr wegzudenken. Mit dem „governance turn“ (Kohler-Koch/Rittberger 2006) verbindet sich eine veränderte Wahrnehmung und spezifische Perspektive auf Prozesse des Regierens und der politischen Steuerung. Betont werden in dieser Sichtweise nicht-hierarchische Modi der Steuerung und die Koordination zwischen öffentlichen und privaten Akteuren bei der Herbeiführung und Umsetzung allgemein verbindlicher Entscheidungen. Man mag berechtigterweise einwenden, die Diagnose eines Wandels vom „befehlenden“ zum „verhandelnden Staat“ (Prätorius 2000) sei ein alter Hut und reflektiere vor allem wissenschaftskonjunkturelle Schwerpunktsetzungen oder den Fokus auf einzelne Bereiche der Staatstätigkeit. Auch Manfred Mai stellt in seiner Monographie in Frage, „ob die hierarchische Steuerung überhaupt jemals ein dominantes Steuerungsmuster war oder nur eine neben anderen Formen der Herrschaftsausübung“ (S. 23). Dass die Erkenntnis, Regieren sei mehr als nur der Erlass und Vollzug von Gesetzen und Verordnungen, als grundlegend neu verkauft werden konnte, führt der Autor auf die starke Prägung durch die Staatsrechtslehre zurück, von der sich die moderne, empirisch-analytisch orientierte Politik- und Verwaltungswissenschaft dann emanzipieren konnte. Wenngleich Mai den Governance-Ansatz hinsichtlich seines analytischen Fokus für gewinnbringend hält, moniert er zugleich dessen positivistische Tendenz und fordert eine stärkere normative Fundierung ein.

Manfred Mai widmet sich in seiner Studie der Analyse des Regierens und der staatlichen Steuerung aus der Perspektive der Ministerialbürokratie. Sein Augenmerk gilt dabei den wechselseitigen Beziehungen der Exekutive zu Verbänden und zivilgesellschaftlichen Interessengruppen sowie zum Parlament. Als ehemaliger ‚practitioner‘– Mai leitete mehrere Referate in Landesministerien und der Staatskanzlei in NRW – kann der Verfasser auf ein reichhaltiges Erfahrungswissen zurückgreifen, um diese Interaktionen mit zahlreichen Beispielen anschaulich zu illustrieren. Zugleich offenbart sich Mai als sozialwissenschaftlich geschulter Analytiker, der gleich zu Beginn die methodologischen Probleme biographisch geprägter ‚dichter Beschreibung‘ kritisch reflektiert und gegen die Standards empirischer Sozialforschung abwägt. Der Anspruch des Buchs besteht dennoch erkennbar darin, über die reine Deskription hinaus eine theoriegeleitete Einordnung auf Beobachtung und Erfahrung basierender Erkenntnisse zu leisten. Mai plädiert für eine kontextsensible und politikfeldspezifische Theorie politischer Steuerung, die zugleich anschlussfähig an die Demokratietheorie ist und sich insofern nicht rundheraus normativen Prämissen verschließt.

Gleich zu Beginn umreißt er in den Kapiteln 1 und 2 dieses Spannungsverhältnis zwischen empirischer Diagnose und normativer Deutung anhand des Begriffs des Politikversagens. Hindernisse in der Steuerbarkeit gesellschaftlicher Subsysteme oder unterschiedliche Ansichten über die Reichweite von Staatsaufgaben, die mit diesem Begriff zum Ausdruck gebracht werden sollen, sind laut Mai nichts weiter als eine Randbedingung politischen Handelns in pluralistischen Gesellschaften. Objektive Maßstäbe dafür, was Politik zu leisten imstande und was demnach als Politikversagen zu werten ist, könne es nicht geben, zumal politischer (Miss-)Erfolg immer interessengeleitet beurteilt werde (S. 12f.). Während das letztere Argument zweifelsohne zutrifft, könnte indes gegen das erstere angemerkt werden, dass gerade die Sozialwissenschaften mithilfe der vergleichenden Methode den Anspruch haben sollten, möglichst objektive Maßstäbe für die Performance von Politik zu definieren und dabei für Kontextbedingungen zu kontrollieren. In Kapitel 3 skizziert der Autor wesentliche Herausforderungen (z.B. demographischer Wandel, technische und wissenschaftliche Neuerungen) und Nebenbedingungen (Formen der Entgrenzung und Vernetzung territorialer Einheiten, erhöhte Transparenz- und Beteiligungsanforderungen in modernen demokratischen Gesellschaften, Regieren in Netzwerken) modernen Regierens. Viele der angerissenen Themen reflektieren die Expertise und Erfahrungen des Autors auf den Feldern der Struktur-, Wissenschafts- und Innovations- sowie der Medienpolitik. Einzig die Ausführungen zu Politikfeldern und Governance hätten, zumindest wo sie von konkreten Beispielen abstrahieren, in den theoretischen Rahmen in Kapitel 2 ausgelagert werden können. Das eigentliche Herzstück der Arbeit bildet Kapitel 4, das sich dem Regierungs- und Verwaltungshandeln im Zusammenspiel mit Parlamenten und organisierten Interessen widmet. Kenntnis- und detailreich spannt Mai den Bogen von der Transformation der Verwaltung (Stichwort: New Public Management) über die konkrete Organisation von Informationsmanagement in der Ministerialbürokratie, die Personalrekrutierung und -qualifizierung bis hin zu den zentralen Herausforderungen in der Regierungszentrale: Ressortkoordination und politische Planung.

Hervorzuheben sind drei Felder, auf denen der Darstellung ein substanzieller Beitrag zum Forschungsstand attestiert werden kann:

  1. Es gibt nur mit wenigen Ausnahmen kaum Arbeiten, die sich mit der Bedeutung von Arbeitskreisen als der eigentlichen Arena der Entscheidungsfindung und fraktionsinternen Abstimmung im Parlament befassen. Mai legt überzeugend dar, inwiefern diese in der Regel nicht öffentlich tagenden Gremien der zentrale Ort für den Informationsaustausch zwischen Exekutive und Legislative sind, von dem v.a. die Parlamentarier profitieren.
  2. Aus der Binnenperspektive der Regierungszentrale wird anhand der Aufgaben Regierungsplanung und Ressortkoordination nicht nur der latente Konflikt zwischen Generalisten und Spezialisten verdeutlicht, sondern es werden auch die Effekte von Ressortneuzuschnitten, wie sie oft nach Regierungswechseln der Fall sind, vor allem für die jenseits von Geschäftsordnungen geregelte informelle Regierungspraxis beleuchtet.
  3. Die Konzeptualisierung von Governance als Management und Steuerung von Projekten ist der vielleicht originellste Beitrag des Buchs zur Regierungs- und Verwaltungsforschung. Weitaus häufiger als das Verfassen von Gesetz- und Verordnungsentwürfen bedeutet „Regieren […] im Alltag einer Verwaltung […], Entscheidungen über Anträge und Projektideen zu treffen oder für die Hausspitze Entscheidungsvorschläge vorzubereiten“ (S. 193). Dieser Sichtweise von Governance liegt die Erkenntnis zugrunde, dass ein wesentlicher Teil politischer Steuerung in der mehr oder minder planvollen Verausgabung von finanziellen Mitteln auf Basis politischer Programme besteht, mit denen politische Zielsetzungen erreicht werden sollen. Diese distributive Komponente von Governance wird in vielen Darstellungen im Vergleich zur regulativen Dimension zu wenig gewürdigt. Ministerien sind immer auch Anlaufstelle und Bezugspunkt für bestimmte Interessengruppe (‚Klientele‘), als deren Fürsprecher, Förderer und Ansprechpartner sie auftreten (können). Und so wie die Ministerialbürokratie insbesondere durch die Interaktionen mit ihrer Klientel Fachwissen erwirbt – eine entscheidende Machtressource – so sind viele organisierte Interessen auf die Bewilligung öffentlicher Mittel für Projekte angewiesen, die bestimmten Regionen oder gesellschaftlichen Gruppen zugutekommen. Anhand eingängiger Beispiele aus dem Bereich des Sports, der Arbeitsmarktpolitik und der Wirtschafts- und Regionalförderung legt Mai zugleich dar, dass die Exekutive, gerade wo es ums Geld geht, in aller Regel die Zügel in der Hand behält. Der politische Wille äußert sich nicht selten darin, ob ein Projekt beispielsweise hinsichtlich der Auslegung von Förderrichtlinien „passend gemacht“ werden kann.

Bei aller Würdigung des Beitrags gibt es aber auch den einen oder anderen Punkt der Kritik. Dem Anspruch, die Interdependenzen zwischen Regierung (Kernexekutive und Ministerialbürokratie), Parlament und organisierten Interessen zu illustrieren und einen Einblick in die Routinen des Regierungsalltags zu liefern, wird das Buch besser gerecht als dem Ziel, eine theoretische Einordnung der empirischen Befunde vorzunehmen. Dafür werden erstens im Verlauf der empirischen Darstellung zu wenige Rückbezüge zum theoretischen Rahmen hergestellt. Zweitens hätte das Theoriegerüst – gerade wo es um die Beziehungen zwischen politisch-administrativem System und organisierten Interessen geht – auf neuere Entwicklungen in der international vergleichenden Forschung Bezug nehmen müssen. Sinnbildlich hierfür ist die Feststellung, die Erfassung und Erklärung der Vielfalt und Effizienz organisierter Interessenvermittlung (Lobbying) bleibe ein „Desiderat“ (S. 130) politikwissenschaftlicher Forschung. Der (internationale) Forschungsstand ist hier bereits weiter (vgl. für einen Überblick Beyers u.a. 2009; Dür/Bièvre 2007; Hojnacki u.a. 2012). Auch die Bemerkung, dass auch NGOs Lobbying betreiben, ist eine Binsenweisheit. Interessanter wäre es gewesen, aufzuzeigen und zu plausibilisieren, welche Strategien und Taktiken diese Akteure im Zusammenspiel mit der Ministerialbürokratie nutzen und inwiefern es z.B. in der Ansprache von Spitzenbeamten Unterschiede zwischen NGOs und klassischen Verbänden gibt. Etablierte Theorieansätze der Interessengruppenforschung wie Ressourcenmobilisierung oder Ressourcentausch hätten zudem einen Beitrag nicht nur zur Beschreibung, sondern auch zur Erklärung zahlreicher der geschilderten Beziehungen leisten können. Es ist bekannt, dass viele Nichtregierungsorganisationen – vermeintlich kontraintuitiv – einen beträchtlichen Anteil ihres Budgets aus staatlichen Zuwendungen, insbesondere durch ihnen fachlich nahestehende Ministerien (oder auf EU-Ebene der Generaldirektionen der Kommission), erhalten. Zugleich hätte der Rückgriff auf Theoriebestände der international vergleichenden Politik- und Verwaltungswissenschaft dazu beitragen können, die Reichweite der Aussagen explizit zu machen. Auch wenn der Autor konzediert, dass die „Übertragbarkeit der Ergebnisse auf andere Politikfelder und Politikebenen“ (S. 9) offengelassen werde, wäre für die komparatistisch verfahrende Politik- und Verwaltungswissenschaft aufschlussreich, inwiefern die Befunde spezifisch für das parlamentarische Regierungssystem der Bundesrepublik und der Länder gelten, und welche Erkenntnisse eben nicht idiosynkratisch sind.

Alles in allem lässt ist aber festzuhalten, dass Manfred Mai eine lesenswerte Darstellung alltäglicher Regierungspraxis gelungen ist, die erkennbar von den Erfahrungen und dem Verständnis eines Praktikers profitiert. Sie stellt allein deshalb eine unverzichtbare Ergänzung zu konventionelleren empirisch-analytischen Beiträgen aus der Regierungs- und Verwaltungsforschung dar.

Literatur:

Beyers, Jan/Eising, Rainer/Maloney, William (2009): Researching Interest Group Politics in Europe and Elsewhere: Much We Study, Little We Know? West European Politics,31 (6), 1103–1128.

Dür, Andreas/de Bièvre, Dirk (2007): The Question of Interest Group Influence. Journal of Public Policy,27 (01), 1–12.

Hojnacki, Marie/Kimball, David C./Baumgartner, Frank R./Berry, Jeffrey M./Leech, Beth L. (2012): Studying Organizational Influence: Reexamining Interest Group Research. Annual Review of Political Science, 15, 379–399.

Kohler-Koch, Beate/Rittberger, Berthold (2006): Review Article: The ‚Governance Turn‘ in EU Studies. JCMS: Journal of Common Market Studies, 44 (s1), 27–49.

Prätorius, Rainer (2000): Der verhandelnde und befehlende Staat. In: I. Gerlach/P. Nitschke P. (Hrsg.), Metamorphosen des Leviathan?. Lehrtexte Politik. Wiesbaden: VS Verlag für Sozialwissenschaften, 61–70.

Zitationshinweis

Thierse, Stefan (2018): Manfred Mai: Regieren in der modernen Gesellschaft. Governance aus Sicht der Ministerialbürokratie, Rezensionen, Erschienen auf: regierungsforschung.de. Online verfügbar: http://regierungsforschung.de/manfred-mai-regieren-in-der-modernen-gesellschaft-governance-aus-sicht-der-ministerialbuerokratie/

 

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