Schritte und Rückschritte der Debatte über gesetzliche Lobbyregulierung

Die anhaltende Debatte zu Lobbying-Regulierung und Transparenz in der Interessenvermittlung in Deutschland rückte in den vergangenen Jahren mehrmals ins mediale Rampenlicht. Am prominentesten waren die Sondierungsgespräche und Koalitionsverhandlungen nach der Bundestagswahl 2017, bei denen der Vorschlag eines gesetzlichen Lobbyregisters erst vorgesehen und später gestrichen wurde. In fachpolitischen Kreisen herrscht mittlerweile ein breiter Konsens zwischen Transparenz-NGOs, dem Berufsverband der Interessenvertreter degepol und weiteren Verbänden, dass schärfere Transparenz- und Nachweisanforderungen politisch wünschenswert sind. Auch die politikwissenschaftliche Forschung lieferte mehrere Studien zum Thema aus international-vergleichender Perspektive und über die Regulierungspraxis in einzelnen Ländern. Trotz dieser Impulse bleibt Deutschland bei Lobbying-Transparenz – auf Bundesebene und in den Bundesländern – auf niedrigem Regulierungsniveau.

Trotz Initiativen zur Lobbyregulierung ist die deutsche Debatte wegen eines mangelnden Bezugs auf wissenschaftliche Erkenntnisse und Praxiserfahrungen im internationalen und im Ländervergleich von Schritten und Rückschritten geprägt. Maximilian Schiffers analysiert, dass ohne diesen Bezug eine Debatte um immer dieselben Argumente droht und Deutschland im Hinblick auf Lobbyregulierung weiter hinter die etablierten, international anerkannten Standards zurückfällt.

Schritte und Rückschritte der Debatte über gesetzliche Lobbyregulierung

Autor

Maximilian Schiffers ist wissenschaftlicher Mitarbeiter im Projekt „NGOs und Politikmanagement“. Sein Dissertationsprojekt trägt den Titel „Lobbyisten am runden Tisch: Einflussmuster in Koordinierungsgremien von Regierungen und Interessengruppen in der Energiewendepolitik der Bundesländer“. Sein Forschungsschwerpunkt ist die Lobbying- und Interessengruppenforschung, speziell zu Koordinierungsgremien von Regierungen und Interessengruppen.

Einleitung

Die anhaltende Debatte zu Lobbying-Regulierung und Transparenz in der Interessenvermittlung in Deutschland rückte in den vergangenen Jahren mehrmals ins mediale Rampenlicht. Am prominentesten waren die Sondierungsgespräche und Koalitionsverhandlungen nach der Bundestagswahl 2017, bei denen der Vorschlag eines gesetzlichen Lobbyregisters erst vorgesehen und später gestrichen wurde. In fachpolitischen Kreisen herrscht mittlerweile ein breiter Konsens zwischen Transparenz-NGOs, dem Berufsverband der Interessenvertreter degepol und weiteren Verbänden, dass schärfere Transparenz- und Nachweisanforderungen politisch wünschenswert sind. Auch die politikwissenschaftliche Forschung lieferte mehrere Studien zum Thema aus international-vergleichender Perspektive und über die Regulierungspraxis in einzelnen Ländern. Trotz dieser Impulse bleibt Deutschland bei Lobbying-Transparenz – auf Bundesebene und in den Bundesländern – auf niedrigem Regulierungsniveau.

Der Beitrag skizziert die Schritte und Rückschritte der Debatte zu Lobbying-Regulierung und zieht eine Bilanz zu den Entwicklungen der vergangenen zwei Jahre seit dem Forschungspapier „Transparenz- und Lobbyregister in NRW aus vergleichender Perspektive“ von September 2016. Darin wurden Qualitätsmerkmale und Praxiserfahrungen des gegenwärtigen, international-vergleichenden Stands der Transparenz- und Lobbying-Regulierung thematisiert. Der erste Teil des Beitrags wiederholt den Hintergrund zur Systematik und den Ansatzpunkten von Regulierung. Danach wird, zweitens, die Situation der Debatte in Deutschland dargestellt. Im dritten Teil folgt eine Übersicht über politische Initiativen seit 2016, bevor der Beitrag mit einem Plädoyer für evidenzbasierte Lobbyregulierung schließt.

Hintergrund: Systematik und Ansatzpunkte von Lobbyregulierung

Um die Entwicklungen in der Debatte zur Transparenz und Lobbyregulierung nachvollziehen zu können, sollen zunächst die wissenschaftlichen und politischen Hintergründe wiederholt werden, die bereits im Forschungspapier von September 2016 präsentiert wurden (ausführlich in Schiffers 2016). Zum anerkannten Konsens in der wissenschaftlichen Literatur, im politischen Diskurs über Lobbying-Regulierung in anderen Ländern sowie in den international erprobten Standards gehört, dass wirksame Lobbyregulierung mindestens die vier Elemente der Frage adressieren muss: Wer übt Welche Lobby-Aktivität gegenüber Wem zu Was (bzw. zu Welchem Thema) aus?

Diese vier Elemente spiegeln sich in den internationalen Prinzipien, Standards und Definitionen wieder. Anfang 2010 veröffentlichte die Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD) die zentralen „Prinzipien zu Transparenz und Integrität für Lobbying“, die gemeinsam mit einschlägigen Experten und nationalen Fachleuten, u.a. aus zivilgesellschaftlichen Organisationen und Fachverbänden, erstellt wurden (OECD 2014). Die Prinzipien wurden 2012 und 2014 fortgeschrieben und an den Regulierungsentwicklungen der 2010er Jahre angewendet, bspw. als expliziter Referenzpunkt gesetzlicher Regulierungen in Österreich (01/2013) und in Irland (09/2015). Vielzitiert und angewendet sind die „International Standards for Lobbying Regulation“ von Ende 2015, die von einer Koalition vier zentraler zivilgesellschaftlicher Transparenz-Organisationen (Transparency International / Access Info Europe / Sunlight Foundation / Open Knowledge 2015) präsentiert wurden. Auch diese Standards nehmen mehrfach Bezug zu den OECD-Prinzipien und betonen die Schnittmengen.

In der Interessengruppenforschung sind die Ansatzpunkte des Lobbyings und der Lobbyregulierung – gemäß der Logik parlamentarischer Regierungssysteme – die Regierungen mit ihrer Ministerialbürokratie als die wichtigsten Ansprechpartner der Interessenvermittlung, gefolgt von den Fachausschüssen im Parlament. Entsprechend der Praxis als „arbeitendes Redeparlament“ bringt die Regierung die meisten Gesetzesentwürfe ein, nachdem sie von der Ministerialverwaltung vorbereitet wurden. In der vergangenen Legislaturperiode des Bundestags von 2013-2018 stammten 87,9 Prozent der verabschiedeten Gesetze aus Regierungsvorlagen, gefolgt von Initiativen des Bundestages (9,4 Prozent) und des Bundesrats (1,8 Prozent, Quelle: Deutscher Bundestag 2018, Stand 05.03.2018). Entsprechend dieser Verteilung konzentrieren sich Interessenvertreter verstärkt auf die frühen Phasen der Abstimmung von Referentenentwürfen in den Ministerien. Hier gilt Lobbying als besonders effizient, da die zentralen Richtungsentscheidungen getroffen werden. Spätere Änderungen, beispielsweise nach Verbändeanhörungen des Bundestags, sind oftmals nur in geringerem Maße durchsetzbar (u.a. Wehrmann 2007: 43). An dieser Praxis orientieren sich verständlicherweise auch die Transparenz- und Regulierungsoptionen.

Systematisch unterscheiden sich die Instrumente der Transparenz- und Lobbyregulierung in drei Dimensionsachsen (Kalniņš 2005): (1) der Charakter der Regulierung (freiwillig ohne Zwang versus verpflichtend mit Zwang), (2) den Ursprung der Regulierung (freiwillig, selbstregulierend versus extern bzw. gesetzlich vorgegeben), (3) Anforderungen für öffentliche Stellen und Entscheidungsträger in Ministerien und Parlament (nicht vorhanden, gesondert geregelt oder innerhalb der Lobbying-Regulierung adressiert). Im internationalen Vergleich lassen sich drei verschieden strenge Regulierungsniveaus ausmachen. In der großangelegten Studie „Regulating Lobbying: A Global Comparison“ (Chari/Hogan/Murphy 2010) fallen sowohl Deutschland als auch EU-Kommission und -parlament ausdrücklich in den niedrigen Regulierungsbereich. Die Lobbylisten des Bundestags („Öffentliche Liste über die Registrierung von Verbänden und deren Vertretern“ von 1951/1972) erfasst ausschließlich nur Verbände. Andere zentrale Akteurstypen, wie Unternehmen, NGOs, und Think Tanks werden nicht berücksichtigt. Der Eintrag in die Liste ist außerdem freiwillig und lediglich mit dem Anreiz eines erleichterten Zugangs ins Parlamentsgebäude (Hausausweis) verbunden.

Kritisch gesehen werden Schwächen bei der Wirksamkeit von Regulierungsformen und die Befürchtung, dass engagierte Bürger_innen im direkten Kontakt mit ihren Abgeordneten unter die Registrierungspflicht fallen (vgl. u.a. Greenwood 2011: 327-329, Holman/Luneburg 2012: 99-102, LaPira/Holyoke 2017: 197-198). Verhindert wird dies, indem die internationalen Standards explizite Ausnahmen hierfür enthalten. Keine Rolle spielen hingegen die verfassungsrechtlichen Einschränkungen des freien Mandats, die in der deutschen Debatte häufig genannt werden. Auch sind keine Belege zu finden, dass die gesetzliche Regulierung die Arbeitsprozesse der Parlamente behindert. Zwar nennt Köppl für den österreichischen Fall eine „künstliche Trennlinie zwischen den Welten […] ‚gute‘ versus ‚böse‘ Lobbyisten“ (Köppl 2017: 215). Gemeint ist damit aber nicht die übliche Dichotomie zwischen business interestsder Wirtschaft und public interests, etwa von NGOs, sondern die privilegierte Stellung von Wirtschafts- und Arbeiterkammer gegenüber anderen Unternehmen und Lobbyisten. Auch der Irrglaube, dass die Lobbyisten selbst das größte Hindernis gegen Regulierungen seien, lässt sich nicht halten. Der überwältigende Großteil aus Brüssel und den europäischen Ländern befürwortet Lobbyregister und betont die Transparenz der Arbeitspraxis (Holman/Luneburg 2012: 97-99).

Sonderfall Deutschland: kaum Bezug auf internationale und wissenschaftliche Vergleichswerte und Standards

Die knappe Übersicht verdeutlicht, wie weit fortgeschritten die politisch-wissenschaftliche Debatte um Transparenz und Lobbying-Regulierung im nationalen wie internationalen Kontext ist. Zentrale Probleme und Regulierungsfelder wurden übereinstimmend definiert, ausgearbeitete Vorschläge liegen von Seiten der Wissenschaft, der Zivilgesellschaft und der Politik vor. Zudem existieren empirische Ergebnisse und Erfahrungen aus der Regulierungspraxis. Daher ist es besonders auffällig, dass die internationalen und europäischen Praxiserfahrungen in der deutschen Debatte nur am Rande thematisiert werden. Der politische Diskurs zum Thema in Deutschland ist ein Sonderfall, der kaum Bezug auf internationale und wissenschaftliche Vergleichswerte und Standards nimmt.

An aktuellen Bezugspunkten mangelt dieser Sonderfall nicht. Im Oktober 2017 widmete das Journal „Interest Groups & Advocacy“ (Volume 6, Issue 3) dem Thema Lobbyregulierung eine Schwerpunktausgabe. In der Einleitung forderten die Autoren eine evidenzbasierte Regulierung und Reform auf Basis der empirischen Erfahrungen (LaPira/Holyoke 2017). Andere Beiträge widmeten sich der Regulierungspraxis in US-Bundestaaten, in der EU und in OECD-Staaten. Auch für das Nachbarland im deutschsprachigen Raum lassen sich wissenschaftliche Analysen zum österreichischen Lobbying-und Interessenvertretungs-Transparenz-Gesetz von 2013 finden. Zu nennen sind darüber hinaus u.a. die Beiträge von Michele Crepaz (2016, 2017), oder die praxisnahe Perspektive vom Peter Klöppl (2017).

Stellvertretend für die deutsche Debatte zu Lobbyregulierung ist das Sonderheft Zeitschrift „po-litical science applied“ von Mai 2018 zum Thema Interessenvertretung und Lobbyismus, die von der Deutschen Gesellschaft für Politikberatung (degepol) mitherausgegeben wurden. Mit lesenswerten Beiträgen zu verschiedenen Aspekten des Themas aus Praktiker-Perspektive wird zwar auch das Feld der Lobbyregulierung behandelt. Allerdings fehlt in beiden Texten – mit Schwerpunkt Regulierungsvorschläge bzw. Grenzen möglicher Regulierung durch das freie Mandat der Abgeordneten – leider der Bezug zu den internationalen Standards, zum Vergleich von Regulierungserfahrungen und zum aktuellen Forschungsstand. Das Fehlen macht die Texte zwar nicht weniger relevant, doch zeigt es exemplarisch, wie der deutsche Diskurs größtenteils als empiriefreie Dauerschleife um die eigenen Argumente kreist. Die deutsche Debatte über Lobbyregulierung fällt auf diese Weise immer wieder hinter die internationalen Erfolge und gemeinsamen Standards zurück.

Politische Initiativen zur gesetzlichen Lobbyregulierung seit 2016

Trotz dieses Sonderfalls der Debatte in Deutschland gab es seit der Bestandsaufnahme zum Forschungspapier von 2016 eine Reihe von politischen Initiativen zur gesetzlichen Lobbyregulierung. Bisher existieren folgende Instrumente der Transparenz- und Lobby-Regulierung: auf Bundesebene in Form der Lobbyliste des Deutschen Bundestag. Auf Ebene der Bundesländer folgte der Landtag Rheinland-Pfalz in 12/2011 mit einem Lobbyistenregister als „öffentliche Liste über die Registrierung von Verbänden und deren Vertretern“, der Landtag Brandenburg seit 2013 mit einer „Öffentlichen Liste der Interessenvertretung“, zudem der Landtag von Sachsen-Anhalt seit 01/2015 mit einem Lobbyregister. Sie alle sind im niedrigen Regulierungsbereich zu verorten, mit leicht unterschiedlichen Registrierungsanforderungen.

Diskutiert wurde die Einführung von Lobbyregulierung bei Landtagsanhörungen in Sachsen in 06/2010, in Hessen von 04/2013 (der aktuelle schwarz-grüne Koalitionsvertrag sieht die Einführung eines Lobbyregisters vor), in NRW in 09/2016 sowie in Thüringen in 04/2018. Anträge von Oppositionsfraktionen, die allerdings nicht zu Anhörungen führten, gab es zudem in Berlin, Bayern und Mecklenburg-Vorpommern. In Baden-Württemberg steht das Lobbyregister im grün-schwarzen Koalitionsvertrag von 06/2016. Anhörungen im Bundestag fanden u.a. in 06/2009 und 05/2016 statt.

Wie in anderen Politikfeldern auch, lässt sich bei Transparenz- und Lobbyregistern eine Interessenkoalition identifizieren, die das Thema vorantreibt und kontinuierlich auf die politische Agenda setzt. Im Sinne des Ansatzes der „advocacy coalitions“ umfasst sie die beteiligten Interessenvertreter und Entscheidungsträger als lose organisierte, informelle Themenkoalitionen, in der die Akteure gemeinsam und parallel handeln (Sabatier/Weible 2007, Baumgartner/Berry et al. 2009: 118, Bernhagen/Dür/Marshall 2015: 572). Aus dem Kreis der Interessenvertreter sind die zentralen Akteure u.a. LobbyControl, Campact, Transparency International, Abgeordnetenwatch oder die Deutsche Gesellschaft für Politikberatung degepol (Schmedes/Kretschmer 2014: 305, 317). Analytisch hilft dieser Ansatz dabei, die beobachtbaren politischen Entwicklungen innerhalb der vielfältigen Akteurskonstellationen sowie innerhalb der langfristigen Prozesse von Interessenvermittlung, Agendasetting und Politikwandel beschreiben zu können.

Aus Sicht der politischen Öffentlichkeit erleichtert das gemeinsame Vorgehen, medial wahrgenommen zu werden. Besonders auffällig für das Handeln in Interessenkoalitionen war der gemeinsame Gesetzentwurf zu einem verpflichtenden Transparenz- und Lobbyregister als „Lobby-Transparenzgesetz“, den LobbyControl und Abgeordnetenwatch in 02/2017 vorstellten. Bereits im Sommer 2016 wurde ein erster Entwurf mit eigener Webseite veröffentlicht und für eine öffentliche Beteiligung und Kommentierung geöffnet. Die überarbeite Version wurde begleitend zum Auftakt des Bundestagswahlkampfes bei einer gemeinsamen Pressenkonferenz präsentiert. Der Gesetzesentwurf geht auf die vier eingangs genannten Elemente ein (Lobbyist, Aktivität, Entscheidungsträger, öffentlicher Entscheidungsprozess), definiert Ausnahmen (u.a. für den Kontakt von Bürger_innen) und sieht öffentliche Beschwerderechte sowie die Einführung des Amtes einer Bundesbeauftragten für politische Interessenvertretung vor. Ziel der Aktion war es, den Stillstand der politischen Debatte zu überwinden und die Diskussion mit einem konkreten Vorschlag voranzubringen, um politischen Druck vor der Bundestagswahl aufzubauen. Nach der Wahl brachte die Linksfraktion einen im Wesentlichen identischen Gesetzesentwurf in den Bundestag ein (LobbyControl 2017a: 6, 2017b: 12-16). Nach der Aussprache im Plenum wurde der Entwurf an die Ausschüsse überwiesen (Drucksache 19/15, federführend ist der Ausschuss für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung).

Beispielhaft für Interessenkoalitionen ist zudem das vielbeachtete, gemeinsame Eckpunktepapier von Transparency International und dem Verband der Chemischen Industrie (VCI 2018), welches auf einer Pressekonferenz in 03/2018 vorgestellt wurde. Darin sprechen sich die beiden Interessenvertreter für ein Gesetz zur transparenten Interessenvertretung aus, welches u.a. ein Transparenzregister, einen Verhaltenskodex, die Dokumentation des legislativen Fußabdrucks im Gesetzgebungsprozess und die Einsetzung einer Lobbybeauftragten vorsieht (Der Tagesspiegel online 17.04.2018).

Der prominenteste Fall der Schritte und Rückschritte der Debatte zu Lobbyregulierung zeigt, wie es die Initiative für ein gesetzliches Lobbyregister fast in den Koalitionsvertrag der Großen Koalition nach der Bundestagswahl 2017 geschafft hätte, jedoch letztendlich scheiterte. Während des Wahlkampfes sprachen sich SPD, Grüne und Die Linke in ihren Wahlprogrammen für ein verpflichtendes Lobbyregister aus, während CDU/CSU und FDP dagegen opponierten. Die AfD forderte zwar explizit ein Lobbyistengesetz, blieb bei den Details aber ausgesprochen vage und bezog Lobbying insbesondere auf Nebentätigkeiten von Abgeordneten (ausführlich im Parteiencheck von LobbyControl 2017c).

Nach der Wahl führte die lange Phase der Sondierungsgespräche und Koalitionsverhandlungen zu einer besonderen Konstellation. Die anfängliche Sondierungsrunde über eine Jamaika-Koalition aus CDU/CSU, FDP und Grünen verständigte sich auf ein Lobbyregister. Im Sondierungspapier stand: „Wir wollen mit einem verpflichtenden Lobby-Register Transparenz schaffen ohne wirksames Regierungshandeln oder die freie Ausübung des parlamentarischen Mandats einzuschränken“ (Abgeordnetenwatch 2018). Demnach gaben CDU/CSU und FDP ihre Vorbehalte auf und verständigten sich auf Offenlegungspflichten für Lobbyisten, für wen, welches Thema und mit welchem Budget sie arbeiten. Nach dem plötzlichen Aus der Sonderungsgespräche schlossen sich die Koalitionsverhandlungen von CDU/CSU und SPD an. Zu deren Beginn stand ein Formulierungsvorschlag der SPD im Entwurf, der ein verpflichtendes Lobbyregister vorsah: „Wir wollen mit einem verpflichtenden Lobby-Register Transparenz schaffen ohne wirksames Regierungshandeln oder die freie Ausübung des parlamentarischen Mandats einzuschränken“ – allerdings gelb markiert als strittiges Thema (Handelsblatt online 06.02.2018). Bis zum letzten Verhandlungstag blieb die Formulierung im Entwurf, „bis die CSU-Truppen einschritten“, wie es ein SPD-Unterhändler formulierte (Frankfurter Rundschau online 23.02.2018). Im Rahmen der Verhandlungsmasse vor der Unterzeichnung des Koalitionsvertrags verschwand das Thema von der Prioritätenliste, obwohl es explizit im SPD Wahlprogramm stand (Der Tagesspiegel online 17.04.2018, Frankfurter Rundschau online 23.02.2018).

Das späte Scheitern des Vorschlags eines Lobbyregisters ist charakteristisch für die deutsche Debatte zum Thema. Trotz einer breiten und aktiven Themenkoalition, die das Anliegen immer wieder auf die politische Agenda setzt, steht die Unterstützung von parteipolitischer Seite unter dem Vorbehalt ‚wichtigerer‘ Themen.

Schluss: Plädoyer für evidenzbasierte Lobbying-Regulierung

Die Bilanz der vergangenen zwei Jahren zeigt, dass sich die Eckpunkte für Regelungsmöglichkeiten für eine wirksame Lobbying-Regulierung auf einen breiten Wissens- und Erfahrungsstand aus wissenschaftlicher und praktischer Expertise stützen. Der Beitrag gab einen Überblick über politische Initiativen in Deutschland seit 2016 vor dem Hintergrund der wissenschaftlichen Systematik und den Ansatzpunkten von Lobbyregulierung. Dennoch ist die deutsche Debatte – gerade, weil sie kaum Bezug auf wissenschaftliche Erkenntnisse und Praxiserfahrungen im internationalen und im Ländervergleich nimmt – von Schritten und Rückschritten geprägt. Ohne diesen Bezug droht allerdings die Gefahr, dass sich die Debatte kontinuierlich um dieselben Argumente dreht und weiter hinter die etablierten, international anerkannten Standards zurückfällt. Anstatt über abstrakte Nebenschauplätze wie der vermeintlichen Einschränkung des freien Mandats der Abgeordneten zu diskutieren, wäre vielmehr der Blick in die Parlamentspraxis anderer Länder und der EU gewinnbringender, um zu sehen wie sich die abstrakt-rechtlichen Befürchtungen in der Realität darstellen. Denn gerade das policy learningüber die empirisch beobachtbare Regulierungspraxis trägt dazu bei, das politische Gestaltungpotential der Transparenz- und Lobbyregulierung wirksam und evidenzbasiert auszuschöpfen.

Literatur:

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Baumgartner, Frank R. / Berry, Jeffrey M. / Hojnacki, Marie / Kimball, David C. / Leech, Beth L. (2009): Lobbying and policy change. Who wins, who loses, and why. Chicago, London: University of Chicago Press.

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Zitationshinweis:

Schiffers, Maximilian (2018): Schritte und Rückschritte der Debatte über gesetzliche Lobbyregulierung, Essay, Erschienen auf: regierungsforschung.de. Online verfügbar: http://regierungsforschung.de/schritte-und-rueckschritte-der-debatte-ueber-gesetzliche-lobbyregulierung/

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