Themen-Bilanz vor der Landtagswahl in Nordrhein-Westfalen: Die Themenkonjunkturen des Landtags in der 16. Legislaturperiode

Hartnäckige Aufreger- und Skandal-Themen dominieren die Wahrnehmung über die Themenkonjunktur einer Legislatur. Die alltäglichen Themen eines Parlaments fallen schnell unter den Tisch. Gerne werden zum Ende von Legislaturperioden Policy-Bilanzen gezogen, die sich allein an den Policy-Outputs – sprich: den verabschiedeten Gesetzen und erreichten Zielen der Regierung – messen. Die Outputs aus Legislaturperioden verkommen somit sehr schnell zu alleinigen Regierungs-Bilanzen, mit denen sich gut Wahlkampf machen lässt. Doch diese Art von Policy-Bilanzen blenden leicht aus, welche Diskurse, welche Themenjunkturen und welche Policy-Schwerpunkte eine Legislaturperiode in der Breite geprägt haben. Der parlamentarische Diskurs bildet sich nicht in Policy-Bilanzen von Regierungen ab.

Die Kurzanalyse von Karina Hohl beabsichtigt daher, eine analytische und von skandalträchtigen Themen unbeeindruckte Perspektive auf die Themen des 16. Landtags in Nordrhein-Westfalen einzunehmen, um auf diese Weise die Themenkonjunkturen der 16. Legislaturperiode bewerten zu können.

Themen-Bilanz vor der Landtagswahl in Nordrhein-Westfalen:

Die Themenkonjunkturen des Landtags in der 16. Legislaturperiode

Autor

Karina Hohl ist Referentin für Grundsatzfragen der politischen Bildung in der Landeszentrale für politische Bildung in Nordrhein-Westfalen. Zuvor war sie wissenschaftliche Mitarbeiterin im Lehrbereich für Public Policy und Landespolitik des Instituts für Politikwissenschaft der Universität Duisburg-Essen.

 

Denkt man an die prominenten Themen des Landtags von Nordrhein-Westfalen in der 16. Legislaturperiode, so werden rasch einprägsame Erinnerungen wach: Das Ökologische Jagdgesetz (Landtag von Nordrhein-Westfalen 2014b) führte zu zahlreichen Protesten tausender Jäger vor dem Landtag. Die Öffentlichkeit empörte sich über den Verkauf von Bildern des Künstlers Andy Warhol durch den landeseigenen Kasino-Betreiber West-Spiel. Kulturpolitik wurde zum Politikum und der Verkauf landeseigener Kunst zum unerwarteten Aufreger-Thema. Erst ein Runder Tisch ließ das Thema wieder abebben (Landtag von Nordrhein-Westfalen 2015a). Das Thema der Unterbringung von Geflüchteten in Nordrhein-Westfalen beschäftigte das Plenum aus traurigem Anlass lange vor dem Anstieg der Zahl nach Deutschland kommenden Asylsuchenden im Herbst 2015: Die Misshandlungstaten durch das Sicherheitspersonal gegenüber Geflüchteten in einer Erstaufnahmeeinrichtung in Burbach im September 2014 schlug hohe Wellen im Landtag von Nordrhein-Westfalen (Landtag von Nordrhein-Westfalen 2014a). Auch personalisierte Skandalisierungen und darauf basierende Schuldzuweisungen zwischen Regierung und Opposition haben in der im Mai zu Ende gehenden Legislaturperiode eine Rolle gespielt. So warf die CDU-Fraktion Ministerpräsidentin Kraft im Rahmen einer Fragestunde des Landtags vor, während der Hochwasserflut in der Stadt Münster weder vor Ort noch erreichbar gewesen zu sein (Landtag von Nordrhein-Westfalen 2014c). Andersherum  beschuldigten die Regierungsfraktionen im Zuge der sogenannten „Noten-Affäre“ den Fraktionsvorsitzenden der CDU-Fraktion Armin Laschet des Fehlverhaltens, da er in seiner Funktion als Lehrender an der RWTH Aachen abhanden gekommene Klausuren von Studierenden auf Basis eigener Notizen bewertete (Landtag von Nordrhein-Westfalen 2015b).

Diese Beispiele zeigen: Hartnäckige Aufreger- und Skandal-Themen dominieren die Wahrnehmung über die Themenkonjunktur einer Legislatur (Friedrichsen 2013: 89). Die alltäglichen Themen eines Parlaments fallen schnell unter den Tisch. Gerne werden zum Ende von Legislaturperioden Policy-Bilanzen gezogen, die sich allein an den Policy-Outputs – sprich: den verabschiedeten Gesetzen und erreichten Zielen der Regierung – messen. Die Outputs aus Legislaturperioden verkommen somit sehr schnell zu alleinigen Regierungs-Bilanzen, mit denen sich gut Wahlkampf machen lässt. Das Argument dabei: Die Notwendigkeit, die gute  Regierungsarbeit fortzusetzen. Doch diese Art von Policy-Bilanzen blenden leicht aus, welche Diskurse, welche Themenjunkturen und welche Policy-Schwerpunkte eine Legislaturperiode in der Breite – abgesehen von Leuchtturm- und Skandal-Themen – geprägt haben. Der parlamentarische Diskurs bildet sich nicht in Policy-Bilanzen von Regierungen ab.

Die vorliegende Kurzanalyse beabsichtigt daher, eine analytische und von skandalträchtigen Themen unbeeindruckte Perspektive auf die Themen des 16. Landtags in Nordrhein-Westfalen einzunehmen, um auf diese Weise die Themenkonjunkturen der 16. Legislaturperiode bewerten zu können.

Die Erfolgs- und Randthemen in der 16. Legislaturperiode

Differenziert man die Themen verschiedener Politikfelder nach ihrem Vorkommen im Plenum in Erfolgs- und in Randthemen, so bestätigt sich rasch eine Grundannahme der Politikwissenschaft: Es greift auch thematisch und policy-bezogen das Subsidiaritätsprinzip (Lhotta 2010: 76): Die Themen, die besonders häufig im Plenum diskutiert werden, sind genuin klassische Landesthemen, beispielsweise die Themen „Schule“ und „Innere Sicherheit“. Sie sind Konstanten der Themenstruktur im Landtag und können aufgrund ihrer hohen Konjunktur als Erfolgsthemen bezeichnet werden. Hingegen werden Themen, die keinen ordinären Landesbezug aufweisen und von anderen politischen Ebenen entschieden werden, seltener im Landtag von Nordrhein-Westfalen besprochen und können daher als Randthemen bezeichnet werden.

Die folgende Abbildung bietet einen Überblick zu der Konjunktur der Erfolgsthemen in der 16. Legislaturperiode bis zur parlamentarischen Sommerpause 2015 im Vergleich zu den drei vorhergehenden Legislaturperioden.

Abbildung 1: Konjunkturen ausgewählter Erfolgsthemen im Zeitverlauf

Quelle: Eigene Berechnung und Darstellung 20151234

Die Abbildung verdeutlicht die Existenz von Gesetzgebungszyklen, die durch Regulierungs- und Implementierungsphasen zu eigenen Konjunkturen gelangen. Dies kann zum Beispiel für das Thema „Schulen“ gelten: War das Politikfeld in der 14. Legislaturperiode, in der nach 38 Jahren SPD-geführter Landesregierungen in Nordrhein-Westfalen die CDU gemeinsam mit der FDP regierte, noch ein absoluter Konjunktur-Ausreißer, so ist die Konjunktur seit den letzten zwei Legislaturperioden wieder rückläufig. Dies ist auch mit dem sogenannten Schulkonsens zu begründen – einem Policy-Output aus der Zeit der Minderheitsregierung in Nordrhein-Westfalen von 2010 bis 2012. In dem „verminten“ Feld der Schulpolitik brachte die Minderheitsregierung im Sommer 2011 den Schulkonsens als Schulstrukturreform auf den Weg, die den jahrzehntealten Streit um die Schulstruktur im Land beendete (Bajohr 2012: 544). Dies spiegelt sich in der Konjunktur des Themas wider: Schuldebatten sind in der 16. WP deutlich weniger präsent als in den Legislaturen zuvor. Das originäre Landesthema hat an Konjunktur verloren, denn die CDU als Bündnispartner der Schulstrukturreform musste in der 16. Legislatur moderat in der Schulpolitik opponieren.

Gleichzeitig gab es neben den Gesetzgebungszyklen auch klare Trendthemen, die im Zeitverlauf an Aufmerksamkeit gewinnen konnten, beispielsweise das Thema „Parlament“. Der Konjunktur-Aufschwung von Themen mit Parlamentsbezug kann auf zweierlei Weise begründet werden: Zum einen wirkte die Minderheitsregierung als dynamisierende Phase, in der Fragen der Parlamentsorganisation und Geschäftsordnungsdebatten obligatorisch und wegweisend wurden. Zum anderen zogen sowohl in der 15. Legislatur (die Linke) und in der 16. Legislatur (die Piraten) neue Fraktionen in den Landtag ein, die viele Themen zur Organisation des Parlamentsbetriebs einbrachten. Beispielsweise forderte die Piraten-Fraktion nach ihrem Einzug in das Parlament eine verbindliche und abstimmungsfreie Mittagspause während des Plenartags.

Um die Themenkonjunkturen der 16. Legislaturperiode nachvollziehen zu können ist es sinnvoll, neben den beschriebenen Erfolgsthemen auch zu hinterfragen, welchen Themen sich das Parlament seltener angenommen hat. Randthemen sagen viel darüber aus, welche Themen kaum stattgefunden haben. Die Abbildung bildet die Randthemen der 16. Legislatur bis zur parlamentarischen Sommerpause 2015 im Vergleich zu den drei vorhergehenden Legislaturperioden ab.

Abbildung 2: Konjunkturen ausgewählter Randthemen im Zeitverlauf

Quelle: Eigene Berechnung und Darstellung 2015567

Der Blick auf Themenkonjunkturen der Randthemen zeigt: Es handelt sich primär um Themenbereiche, die nicht Mittelpunkt des politischen Tagesgeschäfts sind, nicht zwingend in der Entscheidungskompetenz des Landes liegen und zudem nur eine marginale Neuausrichtung verlangen, beispielsweise „Entwicklungszusammenarbeit“ und „Denkmalschutz/Denkmalpflege“. Zudem können die identifizierten Randthemen häufig als Valenzissues charakterisiert werden, beispielsweise „Fort- und Weiterbildung“ und „Denkmalschutz/Denkmalpflege“. Valenzissues sind Themen, die im Parteienwettbewerb überwiegend unumstritten sind (z.B. Frieden). Sie basieren auf der Salienztheorie (Robertson 1976; Budge 2001; vgl. zu Valenzissues mit Bezug auf Nordrhein-Westfalen Bender et al. 2012).

Die mit Blick auf Erfolgsthemen dargelegten Logiken der Konjunktur-Zyklen und Trendthemen können auch für die Konjunkturen von Randthemen gelten. Zudem können die Ergebnisse der Analyse mit einer weiteren Überlegung verbunden und im Ansatz erklärt werden. Nicht nur die Frage, wann Novellierungsphasen für bestehende Gesetze anstehen, kann Konjunktur-Zyklen erklären. Auch der Frage, wer innerhalb von Legislatur-Zyklen Ressortverantwortung für bestimmte Politikfelder übernimmt, kann ein gewisses Potential an Erklärungskraft zugewiesen werden. Als theoretisches Argument soll hier auf den „Portfolio Allocation Ansatz“ (Laver/Shepsle 1990, 1994; vgl. auch Austen-Smith/Banks 1990) verwiesen werden. Der Ansatz geht mit Blick auf die Bildung von Koalitionen davon aus, dass die Verteilung von Ministerien ausschlaggebend für das Funktionieren und die Lebensdauer von Koalitionen ist. Verwendet man diese Perspektive zu Erklärung von Themenkonjunkturen in einem Regierungszyklus, so lassen sich Minister und Ministerinnen als besondere Agender-Setzer-Akteure begreifen: Sie wollen in erster Linie den „wichtigen Projekten aus ihrem Hause zum Erfolg verhelfen, da sie sich damit – auch elektoral – profilieren können“ (Miller 2011: 65f.). Blickt man nun durch die Theorie-Brille des „Portfolio Allocation Ansatz“ beispielsweise auf den enormen Konjunktur-Aufschwung des Themas „Wald/Forsten“ während der 14. Legislatur, so lässt sich mit dem damaligen CDU-Minister für Umwelt und Naturschutz, Landwirtschaft und Verbraucherschutz, Eckard Uhlenberg, ein Akteur beschreiben, der als Landwirtschaftsmeister und selbständiger Landwirt Dynamik und Fachkompetenz in die Politikfelder seines Ressorts brachte und die Konjunktur des Themas „Wald/Forsten“ aus dem Tief eines Randthemas heraus dynamisierte.

Neben den Konjuktur-Zyklen, die wie beschrieben auch von einzelnen Akteuren ausgehen können, sind in der Themen-Bilanz der 16. Legislatur auch negative Trendthemen zu beobachten, beispielsweise das Thema „Städtebau“. Die Konjunktur des Themas ist seit der 13. WP rückläufig. Die niedrigere Präsenz des Themas kann damit erklärt werden, dass zwar durchaus Kompetenzen des Landes innerhalb der Baupolitik vorliegen, jedoch auch die Bundespolitik das Feld bedient. Bund und Land spielen in der Baupolitik auf einer Fläche. Indessen sprechen viele Argumente dafür, dass die Baupolitik in der anstehenden Legislaturperiode wieder einen Konjuktur-Aufschwung erleben wird, womöglich sogar von einem Rand- zu einem Erfolgsthema wird, denn gerade mit Blick auf die Unterbringung von Geflüchteten, Defizite im sozialen Wohnungsbau und Wohnungsknappheit in den nordrhein-westfälischen Großstädten und Ballungszentren ist ein langfristig zunehmender Handlungsbedarf im Themenbereich „Städtebau“ zu erwarten.

Fazit: Klassische Landesthemen auf Erfolgskurs, regulierungs-sparsame Valenz-Issues als Randthemen

Die Kurzanalyse der Themenkonjunkturen der 16. Legislaturperiode hat gezeigt, dass die parlamentarische Debatte im Landtag von Nordrhein-Westfalen vor allem durch Themenbereiche, in denen das Land eigene Entscheidungskompetenzen hält, geprägt ist. Dazu zählen beispielsweise „Schulen“ und „Hochschulen“, „Straßenwesen sowie das Politikfeld „Innere Sicherheit“. Für die 16. Legislaturperiode ist zudem ein intensiver parlamentarischer Diskurs über Fragen, die den Parlamentsalltag betreffen, feststellbar. Dies lässt sich unter anderem an der Einsetzung einer Kommission zur Reform der Nordrhein-Westfälischen Verfassung (Verfassungskommission) sowie an Änderungen der Geschäftsordnung des Landtags von Nordrhein-Westfalen (GO LT NRW) – beispielsweise der Einführung von Kurzinterventionen während des Plenums in § 35 der GO LT NRW – festmachen. Zudem konnte die Analyse zeigen, dass es sich bei den Randthemen – also bei jenen Themen, die weniger häufig im Landtag von Nordrhein-Westfalen diskutiert wurden – häufig um Valenzissues handelt. Es sind Themen, die weniger durch parteipolitische Polarisierung, sondern eher durch interfraktionellen Konsens geprägt sind. Zudem wurden jene Themen, in denen das Land ohnehin keine weitreichenden Entscheidungskompetenzen besitzt, nur marginal in der 16. Legislatur besprochen.

Was verrät die Analyse der Themenkonjunkturen nun über den anstehenden Wahlkampf? Gar, über die kommende Legislaturperiode? Es ist anzunehmen, dass der Landtag von Nordrhein-Westfalen auch nach der Landtagswahl am 14. Mai 2017 ein Fünf-Parteien-Parlament sein wird. Doch anstelle der Piraten wird wahrscheinlich die AfD in den Düsseldorfer Landtag einziehen – aktuelle Umfragen sehen die AfD in NRW bei 9 bis 12 Prozent (YouGov vom 27.1.201: 12 Prozent; Emnid vom 21.1.2017: 10 Prozent; Infratest dimap vom 30.10.2016: 9 Prozent). Mit dem Einzug der AfD würde das dritte Mal in Folge eine neue Partei in den Landtag einziehen. Die Themenschwerpunkte der kommenden Legislaturperiode werden auch vom thematischen Verhalten und den Reaktionen der etablierten Parteien abhängen. Zu erwarten ist jedoch, dass nach wie vor die klassischen Landesthemen, und hier vor allem das Politikfeld „Innere Sicherheit“, den parlamentarischen Diskurs prägen werden. Ebenso ist zu erwarten, dass die Schulpolitik auch in der kommenden Legislatur durch den 2011 getroffenen Schulkonsens befriedet sein wird – zumindest, was die Schulstruktur angeht. Die Frage nach gelungener Inklusion und deren Chancen und Grenzen wird hingegen die Abgeordneten im Landtag kontinuierlich und auch kontrovers begleiten. Die Analyse hat ebenso in theoretische Anlehnung an den „Portfolio Allocation Ansatz“ gezeigt, dass Themenkonjunkturen auch immer von einzelnen Akteuren beeinflusst und dynamisiert werden, im positiven und auch im negativen Sinne. Es bleibt demnach abzuwarten, welche Ministerinnen und Minister nach der Wahl im Mai 2017 thematische Zurückhaltung oder aber thematische Dynamisierung gelingen wird.

Literatur:

Austin-Smith, David/Banks, Jeffrey (1990): Stable Government and the Allocation of Policy Portfolios, in: American Political Science Review, 84, 891-906.

Bajohr, Stefan (2012): Die nordrhein-westfälische Landtagswahl vom 13. Mai 2012. Von der Minderheit zur Mehrheit, in: Zeitschrift für Parlamentsfragen, 43(3), 543-563.

Bender, Marvin/Bianchi, Matthias/Hohl, Karina/Jüschke, Andreas/Schoofs, Jan/Treibel, Jan (2012): Der Duisburger NRW-Wahl-Index (DWI) 2012. Policy-Positionen der Parteien CDU, SPD, Grüne, FDP, Linke und Piraten zur Landtagswahl 2012 im Vergleich, Online verfügbar unter: http://www.regierungsforschung.de/dx/public/article.html?id=154&show= type-3&by=articletype (Zuletzt abgerufen am: 07.11.2016).

Budge, Ian (2001): Theory and Measurement of Party Policy Positions, in: Budge, Ian/Klingemann, Hans-Dieter/Volkens, Andrea/Bara, Judith/Tanenbaum, Eric (Hg.): Mapping Policy Preferences. Estimates for Parties, Electors, and Governments 1945-1998, Oxford: Oxford University Press, 75-90.

Friedrichsen, Mike (2013): Politik- und Parteienverdruß durch Skandalberichterstattung?, in: Jarren, Otfried/Weßler, Hartmut/Schatz, Heribert (Hg.): Medien und politischer Prozess: politische Öffentlichkeit und massenmediale Politikvermittlung im Wandel, Wiesbaden: Springer VS, 73-95.

Landtag von Nordrhein-Westfalen (2014a): Ausschussprotokoll 16/699 vom 15.10.2014.

Landtag von Nordrhein-Westfalen (2014b): Gesetzentwurf der Landesregierung, Zweites Gesetz zur Änderung des Landesjagdgesetzes Nordrhein-Westfalen und zur Änderung anderer Vorschriften (Ökologisches Jagdgesetz), Drs. 16/7383 vom 24.11.2014.

Landtag von Nordrhein-Westfalen (2014c): Mündliche Anfrage 51 der CDU: Was gilt das Wort der Ministerpräsidentin? Drs. 16/6880 vom 29.09.2014.

Landtag von Nordrhein-Westfalen (2015a): Vorlage des MFKJKS: Runder Tisch „Kunstverkäufe“, Drs. 16/3305 vom 19.10.2015.

Landtag von Nordrhein-Westfalen (2015b): Vorlage des MIWF: Fragen bezüglich des Lehrauftrages von Armin Laschet und der sogenannten Noten-Affäre, Drs. 16/3093 vom 13.08.2015.

Laver, Michael/Shepsle, Kenneth A. (1990): Coalitions and Cabinet Government, in: American Political Science Review, 84, 873-890.

Laver, Michael/Shepsle, Kenneth A. (1994): Cabinet Minister and Parliamentary Government, Cambridge: Cambridge University Press.

Lhotta, Roland (2010): „Picking up the slack “: Bundesstaatsreform durch judizielle Modifikation von Leitideen?, in: von Blumenthal, Julia/Bröchler, Stephan (Hg.): Föderalismusreform in Deutschland, Wiesbaden: Springer VS, 59-94.

Miller, Bernhard (2011): Der Koalitionsausschuss. Existenz, Einsatz und Effekte einer informellen Arena des Koalitionsmanagements, Baden-Baden: Nomos

Robertson, David (1976): A Theory of Party Competition, London: John Wiley & Sons.

Zitationshinweis

 Hohl, Karina (2017): Themen-Bilanz vor der Landtagswahl in Nordrhein-Westfalen. Die Themenkonjunkturen des Landtags in der 16. Legislaturperiode, Forschungspapier, Erschienen auf: regierungsforschung.de, Online verfügbar unter:

 

  1. Die Angaben berücksichtigen alle Tagesordnungen bis zur parlamentarischen Sommerpause 2015. Themen außerhalt des Plenums (z.B. Kleine Anfragen) wurden nicht berücksichtigt. Der analysierte Zeitraum schließt somit den deutlichen Konjunktur-Aufschwung von Innen-, Integrations- und Migrationspolitischen Themen im Zuge des Anstiegs der nach Deutschland kommenden Asylsuchenden im Herbst 2015 aus. []
  2. Werte auf der y-Achse entsprechen der Anzahl an Initiativen des jeweiligen Politikfeldes im Plenum. []
  3. Für die Analyse wurde die von der Landtagsverwaltung angewandte Verschlagwortung aller Themen in insgesamt 158 Themenbereiche genutzt. Bei den Themenbereichen handelt es sich um eine Auswahl. []
  4. Das Begriffspaar „Ausländer/Vertriebene“ entspricht der Verschlagwortung der Landtagsverwaltung. []
  5. Die Angaben berücksichtigen alle Tagesordnungen bis zur parlamentarischen Sommerpause 2015. Themen außerhalt des Plenums (z.B. Kleine Anfragen) wurden nicht berücksichtigt. Der analysierte Zeitraum schließt somit den deutlichen Konjunktur-Aufschwung von Innen-, Integrations- und Migrationspolitischen Themen im Zuge des Anstiegs der nach Deutschland kommenden Asylsuchenden im Herbst 2015 aus. []
  6. Werte auf der y-Achse entsprechen der Anzahl an Initiativen des jeweiligen Politikfeldes im Plenum. []
  7. Für die Analyse wurde die von der Landtagsverwaltung angewandte Verschlagwortung aller Themen in insgesamt 158 Themenbereiche genutzt. Bei den Themenbereichen handelt es sich um eine Auswahl. []
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