Kommunikation gilt innerhalb der politischen Sphäre als das entscheidende Strukturelement. Problemartikulation und Entscheidung sind ohne politische Kommunikation nicht denkbar. Da dies das zentrale Handlungsfeld staatlicher Exekutive darstellt, ist ein Regierungschef im Besonderen kommunikationsabhängig.  

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Politische Intentionen kann Bundeskanzlerin Angela Merkel folglich nur dann realisieren, wenn es ihr gelingt, Mehrheiten mittels Kommunikation zu organisieren. Sie ist somit gezwungen, durch den strategischen Einsatz kommunikativer Mittel eine Vertrauensbeziehung zu aktivieren. Erst dann kann sie erfolgreich gestalten. Doch in den letzten Monaten stieß sie auch in den eigenen Reihen zunehmend auf Kritik. Hat die Kanzlerin etwa ein Kommunikationsproblem?

Vertrauen generieren in Krisenzeiten

Politikmanagement und Kommunikationsstrategien der Bundeskanzlerin in der Euro- und Flüchtlingskrise

Autor

Leonhard Mäckler, M. A. ist Absolvent des Masterstudiengangs “Politikmanagement, Public Policy und Öffentliche Verwaltung” der NRW School of Governance an der Universität Duisburg-Essen. Zuvor studierte er Politik- und Kommunikationswissenschaft in Eichstätt und Luzern. In seiner Abschlussarbeit beschäftige er sich mit den Konstruktionsprinzipien erfolgreicher Regierungskommunikation im Kontext der Euro-Krise.

Angela Merkel mangelt es an politischem Rückhalt – ein Novum. Eine Konstellation, die in den bisherigen zehn Regierungsjahren erfolglos ihresgleichen sucht. Sowohl innerhalb der bundesdeutschen Bevölkerung als auch in den eigenen Reihen scheinen ihr zunehmend Misstrauen und Zweifel zu begegnen. Neben koalitionsinternen Skeptikern sind es nun vermehrt parteiinterne Kritiker, die sich immer öfter zu Wort melden und die politische Linie der Regierungschefin öffentlichkeitswirksam kommentieren. Sogar die Kabinettsdisziplin scheint zu erodieren. Zwar wird immer wieder betont, dass es sich bei den Äußerungen ausschließlich um Sachkritik handele und die Personalie Merkel folglich nicht berührt werde. Jedoch sind im politischen Betrieb Sachfragen immer eng mit Machtfragen verwoben. Realpolitisch wird die Autorität der Kanzlerin somit deutlich in Frage gestellt.

Angela Merkel, die Krisenkanzlerin, aber sieht sich – nach eigener Aussage – einer politischen Herausforderung gegenüber, wie einst Konrad Adenauer mit der „Westbindung“ oder Helmut Kohl mit der Genese „blühender Landschaften“. Auch sie hatten mit enormem politischen Gegenwind zu kämpfen. Doch im Zuge der letzten Monate manifestierte sich zusehends die Vermutung, dass ihr Handeln, für das ihr Bonmot „Wir schaffen das!“ stellvertretend steht, mehr auf persönlicher Überzeugung beruhe und weniger als sachliches Anliegen zu interpretieren sei. Der Kanzlerin, der im Zuge der Eurokrise der Nimbus einer erfolgreichen Krisenmanagerin verliehen wurde, fehlt es am nötigen Vertrauen. Trotz ihrer fiskalpolitischen Koordinationserfolge belegen aktuelle Meinungsumfragen die Dominanz der Auffassung, dass Merkel die notwendige Managementkompetenz fehle, die Flüchtlingskrise zu bewältigen. So stellt sich die Frage, warum der Bundeskanzlerin der Vertrauenserwerb im Rahmen der Eurokrise gut gelang, ihr Vertrauensspiegel aber aktuell enorme Defizite aufweist? Da Vertrauen primär durch Kommunikation initiiert wird, soll der Versuch unternommen werden, mithilfe einer komparativen Betrachtung jene Ursachen zu identifizieren, die als Erklärung für die Vertrauensmisere Merkels dienen. Eine Analyse ihrer Kommunikation während der Eurokrise widerlegt die These fehlender Kommunikationskompetenz nachdrücklich.

Kommunikation gilt innerhalb der politischen Sphäre als das entscheidende Strukturelement. Problemartikulation und Entscheidung sind ohne politische Kommunikation nicht denkbar. Da dies das zentrale Handlungsfeld staatlicher Exekutive darstellt, ist ein Regierungschef im Besonderen kommunikationsabhängig. Politische Intentionen kann Merkel folglich nur dann realisieren, wenn es ihr gelingt, Mehrheiten mittels Kommunikation zu organisieren. Sie ist somit gezwungen, durch den strategischen Einsatz kommunikativer Mittel eine Vertrauensbeziehung zu aktivieren. Erst dann kann sie erfolgreich gestalten. Im Kontext einer Krise spielt vor allem der Faktor Unsicherheit eine zentrale Rolle, der eine Vertrauensbeziehung in Frage stellt. Erst diese Unsicherheit öffnet gesellschaftlichen Irrationalitäten, wie Angst und Panik, Tür und Tor. Aufgrund dieser Verunsicherung innerhalb der Gesellschaft ist die Zustimmungsbereitschaft (der Bürger) äußert fragil. So wirkt sich eine Krise als nicht-intendierte Sachlage destruktiv auf eine vorhandene Vertrauensbeziehung zwischen politischem Akteur und der Gruppe der Zustimmungsberechtigten aus.

Die Gratifikation – also Zustimmung zu politischen Maßnahmen – erhält ein Akteur (Treuhänder) von Seiten der Zustimmungsberechtigten (Treugeber) nur dann, wenn er sich diesen gegenüber als vertrauenswürdig präsentiert, ergo in der Lage ist, eine (zerstörte) Vertrauensbeziehung (erneut) zu aktivieren. Operationalisiert werden kann dieser Vertrauensmaßstab beispielhaft durch die Postulate Glaubwürdigkeit, Kompetenz, Werteverbundenheit und Personalität. Wird jenen kommunikativen Ansprüchen Rechnung getragen, kann Vertrauenswürdigkeit erfolgreich signalisiert und eine Vertrauensbeziehung – idealtypisch – ermöglicht werden. Sprache dient dabei als das zentrale Handwerkzeug. Niederschlag findet dies in der Verwendung sprachlicher Mittel, derer sich die Regierungschefin bedient und deren Auswahl stets intentional erfolgt. Um Vertrauenswürdigkeit zu signalisieren, ergo den Postulaten nachzukommen, ist der politische Akteur somit auf die Aktivierung der strategisch-dimensionalen Funktionalität von Sprache angewiesen, die grundsätzlich kontextdeterminiert ist und deshalb situationsadäquat erfolgen muss.

Eine Untersuchung der Krisenkommunikation der Bundeskanzlerin, speziell ihrer Regierungserklärungen zur Eurorettungsthematik, beweist, dass sich ihr oftmals als sachlich-zurückhaltend diagnostizierter Kommunikationshabitus nicht negativ auf das Erreichen politischer Ziele auswirkt. Vielmehr kann eine Kombination kommunikativer Strategien – rationale Argumentation wie Darstellungskommunikation – eruiert werden. Dieser krisenkommunikative Modus zeichnet sich vor allem durch die Signalisierung von Problemlösungskompetenz und Handlungsfähigkeit aus, indem Merkel die Ursachenadäquatheit ihrer Lösungsvorschläge betont sowie fiskalpolitische Maßnahmen als eigene Erfolge beschwört. In diesem Zusammenhang gelingt es ihr, sich als selbstlose, gleichsam präsidiale Krisenlöserin zu präsentieren, ergo als vertrauenswürdigen politischen Akteur zu charakterisieren, der parteipolitische Grenzen überwindet und lösungsorientiert zwischen Regierung, Parlament und Europäischer Union vermittelt. Darüber hinaus verortet Merkel ihre politischen Zielsetzungen innerhalb gesellschaftlich etablierter Wertesysteme, indem sie auf positiv besetzte Schlüsselbegriffe („Soziale Marktwirtschaft“) rekurriert und dadurch Deutungsmuster aktiviert, derer sich sowohl ihre politische Heimat wie auch weite Teile der deutschen Bevölkerung verpflichtet fühlen. Dadurch unterbreitet sie dem Adressaten gezielt ein Identifikationsangebot, zu dessen Annahme dieser unbewusst neigt. Darüber hinaus befolgt sie weitere Spielregeln strategischer Kommunikation, exemplarisch sei die personale Darstellung kollektiver Akteure ins Feld geführt. Merkel gelingt es, dem Legat gesellschaftlicher Verunsicherung durch ihre Form sprachlichen Handelns Rechnung zu tragen, indem sie sich – erfolgreich – als handlungskompetenten Akteur präsentiert.

Ein vergleichender Blick auf ihr kommunikatives Verhalten in der Flüchtlingskrise beweist, dass es eben jene Kompetenz ist, die Merkel trotz Anwendung vergleichbarer Sprachstrategie nicht erfolgreich zu reklamieren vermag. Obwohl sich ihre Kommunikation durch eine Intensivierung personalisierender sowie werteritualisierender Aspekte auszeichnet, was vor allem im Rahmen der Präsentation eigener Handlungsvorschläge deutlich wird, gelingt es Merkel nicht effektiv, die Vertrauenslücke zwischen ihr und den Zustimmungsberechtigten zu schließen. Die Betonung der Faktoren Personalität und Werteverbundenheit („humanitärer Imperativ“, Menschenwürde“) können das realpolitisch wahrgenommene Glaubwürdigkeits- und Kompetenzdefizit nicht kompensieren. Allerdings wird im Vergleich zu den Entwicklungen im Herbst 2015 deutlich, dass ihr aktuell – zumindest innerparteilich – das effektive Signalisieren von Vertrauenswürdigkeit partiell gelingt. Im Rahmen einer analytisch (Argumentation) und zugleich emotional (Darstellungskommunikation) konstruierten Parteitagsrede vollzog sich die Vertrauenssignalisierung primär durch eine meta-historische Kategorisierung der Migrationsentwicklungen sowie durch den rituellen Verweis auf die Erfolge bei den Bemühungen zur Währungsstabilisierung.

Warum aber wirkt das Erfolgsrezept der Eurokrise, indem Merkel den Bonus einer selbstlos-präsidialen Krisenlöserin aktiviert und Sach- und Problemlösungskompetenz durch analytische Zustandsbeschreibungen sowie durch die Betonung der Ursachenadäquatheit eigener Lösungsvorschläge suggeriert, nicht entsprechend? Geschuldet ist dies nicht einem krisenkommunikativen Strukturdefizit, sondern primär zwei kontextuell-systemischen Faktoren: Einerseits ist die Hürde zur effektiven Vertrauenssignalisierung höher, andererseits bewegt sich Merkel selbst im Spannungsfeld zwischen Krisenursache und Problemlösung.

Kontextueller Faktor: Festzustellen ist, dass sich Euro- und Flüchtlingskrise in ihrer natürlichen Beschaffenheit deutlich unterscheiden. Während also auf europäischer Ebene fiskalpolitische Probleme in abstraktem Rahmen gelöst wurden, ist die Migration der Bevölkerung konkret wahrnehmbar. Entscheidend dabei ist, dass die Entwicklungen das tägliche Miteinander der Bevölkerung direkt beeinflusst. Gleiches gilt für die gesellschaftlich zu tragenden „Kosten“, die in der Eurokrise in die Zukunft transferiert wurden, sich in der Flüchtlingskrise jedoch direkt im Leben der Bevölkerung niederschlagen. Darüber hinaus waren, um die Qualität der Eurokrise gegenüber der Bevölkerung vermitteln zu können, enorme Anstrengungen von Seiten der politischen Akteure notwendig. Dem hohen Komplexitätsgrad geschuldet war die Hürde zur Vertrauensdelegation – theoretisch gesprochen von Treugeber zu Treuhänder – niedriger, als sie dies bei der Flüchtlingsthematik ist. Denn das Krisenphänomen ist ohne Vorkenntnisse dechiffrierbar. Schließlich entwickelte sich die fiskalpolitischen Krisenlinien nicht nur über nationale Grenzen hinweg, sondern wurden auch auf supranationaler Ebene zu lösen versucht. Ein wirkungsstarker „viribus unitis“-Effekt bleibt auf europäischer Ebene bis dato aus, sodass die Maßnahmen bisher verstärkt nationalen Charakter besitzen.

Systemischer Faktor: Angela Merkel gelingt es trotz Anstrengung nicht, das Prädikat der Krisenlöserin erfolgreich für sich zu reklamieren, da sie gesellschaftlich als Teil des Problems und damit als (partiell) ursachenverantwortlich wahrgenommen wird. Während sie in der Eurokrise gleichsam als vertrauensweckende Lotsin europäische Lösungsmaßnahmen – meist reaktiven Charakters – präsentieren und deren Erfolg für sich reklamierend konnte, wird ihr Bonmot „Wir schaffen das!“ (31.08.2015) als aktive Festlegung und damit proaktive Handlung mit nationalem Anreizcharakter interpretiert. Ob dies der Fall ist, gerade angesichts einer vorhergehenden Prognosepublikation durch das Bundesinnenministerium (19.08.2015), ist kritisch zu hinterfragen. Fest steht, dass durch Merkels Deklaration eine Pfadabhängigkeit politischer Entscheidungen konstituiert wurde. Um das vorhandene Maß an Glaubwürdigkeit nicht zu verlieren, darf die Regierungschefin den eingeschlagenen Pfad nicht verlassen. Dass sich die Bundeskanzlerin dessen bewusst ist, beweist ihr bisher beispielloses Festhalten an einer politischen Entscheidung. Um dem destruktiven Impetus entgegenzuwirken, zeichnet sich ihre Kommunikation nun immer stärker durch eine Justierung der Tonalität aus. Sukzessive verschärft sie die Tonlage, indem Forderungen an die Flüchtlinge nun vermehrt in den Vordergrund rücken. Die Argumentation mit der Rückkehr der Geflüchteten in ihre Heimatländer nach Beseitigung der Fluchtursachen steht stellvertretend dafür.

Die fehlende Zustimmung, der zunehmende Verlust an parteiinternem Rückhalt, mit dem die Bundeskanzlerin aktuell zu kämpfen hat, lässt sich deshalb nur bedingt durch strukturelle Schwächen ihrer Krisenkommunikation erklären. Vielmehr finden sich viele Elemente einer bereits erprobten kommunikativen Vorgehensweise wieder, deren vertrauenssignalisierende Wirkung vor dem Hintergrund der Flüchtlingskrise jedoch aufgrund kontextuell-systemischer Hindernisse als „mangelhaft“ bezeichnet werden muss. Während die Betonung von Handlungs- respektive Problemlösungskompetenz rhetorisch intensiviert werden kann, ist das systemische Hemmnis – die gesellschaftlich wahrgenommene und politisch instrumentalisierte Problemteilhabe der Bundeskanzlerin – nur bedingt retuschierbar. Die fünf Landtagswahlen des Jahres 2016, vor allem der Ausgang der Wahlen im März in Baden-Württemberg, Rheinland-Pfalz und Sachsen-Anhalt stellen eine reale Bedrohung für das Politikkapital der Bundeskanzlerin dar. Der Kanzler(innen)bonus ist Merkels politische Lebensversicherung, dessen Tauglichkeit als Unterpfand fraktionsinterner Disziplin allerdings endlich ist.

Sekundärliteratur:

Hofer, Lutz M. und Marcus Reinmuth: Der Geschäftsbericht der Bundesregierung. Instrument der Vertrauensbildung in der Regierungskommunikation. In: Köhler, Miriam und Christian H. Schuster (Hrsg.): Handbuch Regierungs-PR. Öffentlichkeitsarbeit von Bundesregierung und deren Beratern. Wiesbaden 2006, S. 341-369.

Mäckler, Leonhard: Regierungserklärungen als Instrument der Krisenkommunikation. Eine Analyse der Regierungserklärungen Angela Merkels im Kontext der Euro-Krise. Masterarbeit. Duisburg 2015.

Meyer, Dirk: Flüchtlingskrise versus Eurokrise – ein Vergleich der politischen Handhabung. Ifo Schnelldienst 21/2015 – 68. Jahrgang.

Zitationshinweis

Mäckler, Leonhard (2016): Vertrauen generieren in Krisenzeiten. Politikmanagement und Kommunikationsstrategien der Bundeskanzlerin in der Euro- und Flüchtlingskrise, Essays, Online verfügbar unter: https://regierungsforschung.de/vertrauen-generieren-in-krisenzeiten-politikmanagement-und-kommunikationsstrategien-der-bundeskanzlerin-in-der-euro-und-fluechtlingskrise/