Vom Bundesrat zum bunten Rat

Vergleicht man die Zusammensetzung des Bundesrates von heute und mit der von vor fast 20 Jahren (Abbildung 1), so fällt auf, dass die seit den 1950er-Jahren dominante politische Struktur des Bundesrates aus großen Blöcken der SPD und der Union gespeist aus Alleinregierungen, großen Koalitionen und Koalitionen mit der FDP bis ins Jahr 2006 fortbestand. In diesem Jahr waren die zwischenzeitlich in den Bundesrat vorgerückten Grünen aus ihren Regierungsbeteiligungen wieder abgewählt worden. Einzig die Beteiligung der damaligen PDS an den Regierungen in Berlin und Mecklenburg-Vorpommern ergänzt in der Momentaufnahme aus dem Jahr 2006 das traditionelle Bild des Bundesrats. Diese Zusammensetzung des Bundesrates mit einer alternierenden Unions- beziehungsweise SPD-Dominanz in der Länderkammer zu Zeiten der Mehrheit der jeweils anderen (damaligen) Volkspartei im Bund bildet die historische Folie für zahlreiche wissenschaftliche Betrachtungen der potenziellen Vetomacht des Bundesrates als Hemmschuh bundesdeutscher Politikgestaltung, die mit Fritz Scharpfs prominenter Theorie der Politikverflechtung und der sich daraus ableitenden Verflechtungsfalle zwar begann, aber nicht endete. ((U.a.: Scharpf, Fritz W. 1985. Die Politikverflechtungs-Falle: Europäische Integration und deutscher Föderalismus im Vergleich. In: Politische Vierteljahresschrift. 26. Jg. (1985), Heft 4, S. 323–356 und Scharpf Fritz W. 2009. Föderalismusreform. Kein Ausweg aus der Politikverflechtungsfalle? Campus-Verlag, Frankfurt / New York 2009, ISBN 978-3-593-38901-1. (Schriften aus dem Max-Planck-Institut für Gesellschaftsforschung Köln, Bd. 64).))

Die Frage, wie sich die weitere parteipolitische Heterogenisierung und Ausdifferenzierung der Landesregierungen und damit der Repräsentanzen der Länder im Bundesrat auf das Stimmverhalten und damit auf die Funktionsfähigkeit der bundesdeutschen Spielart des Föderalismus auswirken werden, muss also gestellt werden. Sollte es zu den rechnerisch aus heutiger Sicht nahezu alternativlosen Koalitionen von CDU, BSW und SPD zumindest in Sachsen und Thüringen (ggf. geduldet von der Linken) kommen, wären in den Ländern und damit im Bundesrat elf verschiedene Regierungskoalitionen am Start. Dabei würden nur diese neueste (bislang noch hypothetische) Koalitionsvariante sowie die von der CDU angeführte Große Koalition, Rot-Grün und Schwarz-Grün zwei Mal vorkommen, die anderen Koalitionsvarianten blieben Unikate. Die Frage, ob diese Lage den Bundesrat und damit die Bundesrepublik unberechenbar macht und die bundesweite Gesetzgebungsfähigkeit einschränkt, kann nur mit einem Blick auf das Verhalten der Länder im Bundesrat in den vergangenen Legislaturperioden beantwortet werden. Die Vielfalt der Landesregierungen hatte ja bereits nach dem oben gezeigten Stand von 2006 deutlich zugenommen, vor den jüngsten Wahlen im Osten waren im Bundesrat sogar 13 unterschiedliche Regierungskoalitionen vertreten. Als Faktor möglicher weiterer Blockadepotenziale steht dabei vor allem der zu erwartende Regierungseintritt einer neuen, im bisherigen Parteienschema schwierig zu verortenden und deshalb auch für die Politikwissenschaft noch unberechenbaren Partei – des Bündnisses Sarah Wagenknecht – im Fokus der Betrachtung.

Zum Thema der Rolle und Wirkungsmacht beziehungsweise Vetomacht der Bundesländer ist viel und auf theoretisch hohem Niveau gearbeitet und publiziert worden. Aufgrund der empirisch eindeutigen Lage ist sich die Disziplin weitgehend einig, dass von einer direkten Blockade durch Ausübung der Vetomacht bei Zustimmungsgesetzen auch schon zu den Zeiten des klassischen Dreiparteiensystems der alten Bundesrepublik mit seinen tendenziell gegenläufigen Mehrheiten der beiden Volksparteien im Bund und in den Ländern nur sehr bedingt die Rede sein konnte. Im seit der ersten Regierungsbeteiligung der Grünen in Hessen 1991 immer vielfältiger werdenden Bundesrat sank die Quote der abgewiesenen Zustimmungsgesetze in der Folge tendenziell gegen Null (siehe Tabelle 1). Auf Grundlage der Daten der Bundestags- und Bundesratsverwaltung muss also zunächst festgehalten werden, dass die dichotome Anordnung gegensätzlicher Bundestags- und Bundesratsmehrheiten in Zeiten des von zwei Volksparteien dominierten Drei-Parteien-Systems ein höheres Blockaderisiko – oder anders formuliert eine höhere Ablehnungswahrscheinlichkeit zustimmungspflichtiger Gesetze – hervorbrachte als der sich in den letzten Wahlperioden immer weiter ausdifferenzierende und bunter werdende Bundesrat. Diese Datenlage ist für manche Beobachter:innen offensichtlich derart kontraintuitiv, dass die wachsende Vielfalt und die Proliferation von mit Vetolegitimationen aus den Koalitionsverträgen ausgestatteten Koalitionspartnern automatisch mit wachsenden Problemen für die jeweilige Bundesregierung assoziiert wird, ihre Gesetzesvorhaben durch die Länderkammer zu bringen. Empirisch kann allerdings das Gegenteil belegt werden (siehe Tabelle 1).

Zum Beleg einer gleichwohl vorhandenen Bremswirkung föderaler Mechanismen in der bundesdeutschen Gesetzgebung wurde die Autolimitationsthese einer antizipatorischen Konfliktvermeidung von Bundestag und Bundesregierung durch Verzicht auf politischen Widerstand generierende Gesetzesvorhaben(-teile) wiederholt angeführt und in der bemerkenswerten Studie von Burkhart und Manow (2006) ((Burkhart, Simone und Philip Manow. 2006. Kompromiss und Konflikt im parteipolitisierten Föderalismus der Bundesrepublik Deutschland. In: Zeitschrift für Politikwissenschaft 16. Jg. (2006) Heft 3, S. 807–824.)) quantitativ bestätigt. Die Verifizierung dieser These beruht auf der Annahme, dass (messbare) glattere Mehrheiten und konfliktfreier Gesetzesberatungen in Zeiten konträrer Mehrheiten in Bund und Ländern ihre Ursache in inhaltlichen Selbstbegrenzungen von Bundesregierung und Bundestag haben, die auf potenziell innovative, aber politisch kontroverse Punkte in den Gesetzesvorlagen vorab verzichten, um zentrale Gesetzeswerke in abgespeckter Form überhaupt durch die Länderkammer zu bekommen. Um diese Hypothese auch qualitativ abzusichern, müssten in der Folge zentrale Gesetzesvorhaben, die auf die Zustimmung des Bundesrates angewiesen waren, auf ihre komplexe politische Genese und legislative Weiterentwicklung im Gesetzgebungsprozess bis zur endgültigen Abstimmung untersucht werden. Ein solches, die politikwissenschaftliche Forschung stark herausforderndes, in jedem Fall aber sehr aufwendiges Vorhaben würde sehr wahrscheinlich eine große Heterogenität der Entstehungs- und Entwicklungsprozesse von Gesetzentwürfen, je nach tatsächlicher Problemstellung, fachpolitischen Lösungsansätzen, parteipolitschen Aushandlungsprozessen und politischen wie medialen Auseinandersetzungsarenen und -konjunkturen sowohl im Bund wie den einzelnen Ländern zum Ergebnis haben. So spielen finanz- und haushaltspolitische Erwägungen bei Bundesratsentscheidungen der Länderkabinette eine große, parteiübergreifende Rolle. Häufig greifen auch routinierte koalitionäre Mechanismen des Umgangs mit abweichenden Voten innerhalb einer Länderkoalition, die intern mit den Formeln „Ablehnung, wenn insgesamt Zustimmung gesichert“ beziehungsweise „Zustimmung, wenn insgesamt Ablehnung gesichert“ beschrieben werden. So werden formale Minderheitenpositionen innerhalb der Landesregierungen durch das Abstimmungsverhalten im Bundesrat gewürdigt, ohne dass das Land einer eigentlich parteiübergreifend für richtig erachteten Entscheidung tatsächlich im Wege steht. Ein aufwendiger Abstimmungsvorlauf zwischen den Staats- und Senatskanzleien glättet hier die potenziellen Sollbruchstellen, um trotz einiger Enthaltungen auf die benötigten mindestens 35 Ja-Stimmen zu kommen.

Während die direkte Ablehnung von Gesetzen des Bundes durch die Länderkammer statistisch exakt erfasst ist und seit nahezu 20 Jahren nahe null liegt (siehe Tabelle 1), ist das Konstrukt einer antizipatorischen indirekten Blockadefunktion des Bundesrates durch Autolimitation der jeweiligen Mehrheit im Bund qualitativ im Einzelfall weitaus schwerer zu belegen. Die föderalismuskritische Frage nach institutionalisierten Blockademechanismen des deutschen Föderalismus und nach der Rolle einer sich rapide verändernden Bundesratszusammensetzung bleibt dadurch weiter Gegenstand von Forschungsdesideraten und kontroversen Debatten.

Im eingangs erwähnten Artikel der jüngsten Ausgabe der Zeitschrift für Parlamentsfragen (Magdenko, 2024 a. a. O.) fällt allerdings auf, dass die Arbeits- und Wirkungsweise des Bundesrates anhand von Bundesratsstatistiken, die zur Klärung der Blockadefrage herangezogen werden, offensichtlich selbst herausfordernd ist. So heißt es zu Beginn dort: „In der 14. bis 19. Wahlperiode (1998 bis 2021) waren 61 Gesetzesbeschlüsse zustimmungsbedürftig, wovon 38 als Gesetz verkündet wurden; 19 Gesetzgebungsverfahren scheiterten infolge der vom Bundesrat verweigerten Zustimmung“. Dass in 23 Jahren nur 61 zustimmungsbedürftige Gesetzesbeschlüsse den Bundesrat erreichten, hätte das Leben der jeweiligen Ländervertreter:innen drastisch erleichtert. Und dass in sechs Legislaturperioden nur 19 Gesetzesvorlagen scheiterten, hätte die Befassung des Blockadethemas eigentlich obsolet gemacht. Laut dem auch im erwähnten Artikel als Quelle herangezogenen Datenhandbuch zur Geschichte des Deutschen Bundestages (Kapitel 10.3, a. a. O.) sowie aus den eigenen Quellen des Bundesrates ((Die Arbeit des Bundesrates im Spiegel der Zahlen. 2021. Berlin.)) waren es von der 14. bis zur 19. Wahlperiode insgesamt 2.607 zustimmungspflichtige Gesetzesvorlagen, von denen 2.576 den Bundesrat passierten, eine Quote von 98,81 %. Auch die sich anschließenden Ausführungen zur angeblichen Verfassungswidrigkeit der üblichen Bundesratsklauseln in Koalitionsvereinbarungen der Länder vermögen aus politikwissenschaftlicher Sicht wenig überzeugen. Neben vielen anderen Gründen ist davon auszugehen, dass der Charakter einer Koalitionsvereinbarung lediglich eine nicht justiziable Absichtserklärung politischer Parteien darstellt und damit keine bindende Wirkung eines völkerrechtlichen oder zivilrechtlichen Vertrages auslösen kann. Abgesehen davon gehört es unstrittig zu den Grundrechten der im Grundgesetz unmissverständlich verankerten Parteien, sich in freier Ausübung ihres politischen Wählerauftrages zu Zustimmung, Ablehnung oder Enthaltung bei Gesetzesinitiativen zu verabreden, ohne damit in den Verdacht der Verfassungsfeindlichkeit zu geraten.

Für den Bundesrat mit seiner sozialwissenschaftlich geschulten Parlamentsverwaltung, aber auch für die im Bundesrat vertretenen Landesregierungen und ihre für das operative Geschehen im Bundesrat zuständigen Staats- und Senatskanzleien sollte dies ein Fingerzeig sein, dass – trotz umfassend aufbereiteter Daten in Handbüchern und auf der BR-Website – mehr erklärende und erläuternde Interventionen nicht nur in Richtung allgemeiner Öffentlichkeit, sondern auch in Richtung der Wissenschaft Früchte tragen würden.

Zitationshinweis:

Güldner, Matthias (2024): Vom Bundesrat zum bunten Rat, Bekommt die Blockade-Debatte nach den Wahlen im Osten neue Nahrung?, Essay, Erschienen auf: regierungsforschung.de. Online Verfügbar: https://regierungsforschung.de/vom-bundesrat-zum-bunten-rat/

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