Anti-Hetze oder Anti-Meinungsfreiheit? Eine Folgenabschätzung des Netzwerkdurchsetzungsgesetzes

Kristina Zippel und Simon Dahlmann, beide Studierende an der Universität Duisburg-Essen, nehmen in einem Forschungspapier die Steuerungskonzeption des Entwurfes des Netzwerkdurchsetzungsgesetzes in den Blick. Kann dieser Gesetzesentwurf Probleme wie „Hasspostings“ im Netz lösen und, welche Nebenwirkungen sind damit verbunden? Nachbesserungen sind noch notwendig, denn der Entwurf enthält noch einige Defizite, schlussfolgern die beiden Autoren.

Manch ein Politiker empört sich öffentlich über die Sperrung seines Twitter-Accounts, Netzaktivisten warnen vor „Overblocking“, und mit der Neuauflage der GroKo wurde bereits über seine Reform gesprochen: Auch anderthalb Jahre nach seinem Inkrafttreten sorgt das umstrittene Netzwerkdurchsetzungsgesetz (NetzDG) für viel Diskussionsstoff. Dabei hatte der ehemalige Bundesjustizminister Heiko Maas ganz anderes im Sinn, als er die Verabschiedung des NetzDG im Sommer 2017 vorantrieb: Es sollte ein Mittel sein gegen die stetige Verrohung der Diskussionskultur im Internet.

Anti-Hetze oder Anti-Meinungsfreiheit?

Eine Folgenabschätzung des Netzwerkdurchsetzungsgesetzes

Autoren

Simon Dahlmann studiert den Master „Politikmanagement, Public Policy und öffentliche Verwaltung“ an der NRW School of Governance. Seinen Bachelor in „Politik und Wirtschaft“ absolvierte er an der Westfälischen Wilhelms-Universität Münster. Neben der Gesetzesfolgenabschätzung zählen die Außen- und Sicherheitspolitik zu seinen Forschungsinteressen, denen er in seiner Masterarbeit zur europäischen Sicherheitsarchitektur nachgeht.

 

Kristina Zippel studiert den Master „Politikmanagement, Public Policy und öffentliche Verwaltung“ an der NRW School of Governance. Zuvor absolvierte sie einen Bachelor in Sozialwissenschaften an der Heinrich-Heine-Universität Düsseldorf. Ihre Forschungsinteressen liegen in der Umwelt- und Klimapolitik. In ihrer Masterarbeit analysiert sie die staatlichen Steuerungsmaßnahmen zur Verringerung der Umweltauswirkungen von Verpackungsabfällen.

Manch ein Politiker empört sich öffentlich über die Sperrung seines Twitter-Accounts, Netzaktivisten warnen vor „Overblocking“, und mit der Neuauflage der GroKo wurde bereits über seine Reform gesprochen: Auch anderthalb Jahre nach seinem Inkrafttreten sorgt das umstrittene Netzwerkdurchsetzungsgesetz (NetzDG) für viel Diskussionsstoff. Dabei hatte der ehemalige Bundesjustizminister Heiko Maas ganz anderes im Sinn, als er die Verabschiedung des NetzDG im Sommer 2017 vorantrieb: Es sollte ein Mittel sein gegen die stetige Verrohung der Diskussionskultur im Internet.

Ob und wie das Gesetz nach seinem Inkrafttreten in dieser Hinsicht Wirkung entfaltet, soll zu diesem Zeitpunkt und an dieser Stelle nicht bewertet werden. Stattdessen wird das NetzDG auf Grundlage eines steuerungstheoretisch fundierten Ansatzes der Gesetzesfolgenabschätzung in den Blick genommen. Dies geschah ursprünglich begleitend zum Gesetzgebungsverfahren auf Grundlage des Entwurfs vom 16. Mai 2017. Der Aktualität tut dies keinen Abbruch, da die zentralen Kritikpunkte weiterhin Gültigkeit besitzen.

1. Einleitung

Der September 2015 steht in vielerlei Hinsicht für eine Zäsur in der jüngeren deutschen Geschichte. In dieser Zeit hatten hunderttausende Menschen ihre Heimatländer in Afrika und Asien verlassen, um in Europa und besonders in Deutschland Zuflucht zu finden. Mit der Öffnung der deutsch-österreichischen Grenze am 5. September und der Aufnahme von über einer Millionen Flüchtlingen im darauffolgenden Jahr hat sich die deutschsprachige gesellschaftliche Debatte im Internet merklich gewandelt. Sie ist seitdem aggressiver, verletzender und auch hasserfüllter. Im Jahr 2014 wurden in Deutschland 1.119 sogenannter „Hasspostings“ registriert (BMI, 2016, 5). Als Hassposting wird die Veröffentlichung eines rechtswidrigen Inhalts im Internet bezeichnet, der durch „gruppenbezogene Vorurteile“ motiviert ist(ebenda). Zwischen 2014 und 2016 hat sich die Anzahl dieser Straftaten in Deutschland nahezu verdreifacht – 3.177 in 2016. In 2.279 Fällen wurde gegen § 130 StGB Volksverhetzung verstoßen (ebenda).

Nach lauter werdenden Vorwürfen im Jahr 2015, die Betreiber sozialer Netzwerke unternähmen weniger gegen diese Entwicklungen als sie eigentlich könnten, wurde eine Task Force – bestehend aus dem Bundesjustizministerium (kurz: BMJV) auf staatlicher und Google (YouTube), Twitter und Facebook auf privatwirtschaftlicher Seite – gegründet. Darin sollte der Umgang mit rechtswidrigen Hassbotschaften in Form einer normenersetzenden Absprache geregelt werden. Im weiteren Zeitverlauf führten die Präsidentschaftswahlen in den USA im November 2016 dazu, dass nicht nur „Hate Speech“ (Hassrede) von der deutschen Politik thematisiert wurde, sondern auch „Fake News“, also bewusst verbreitete Falschnachrichten.

Eine unabhängig von der Task Force initiierte und im Frühjahr 2017 beendete Monitoring-Studie von jugendschutz.net (dem Kompetenzzentrum von Bund und Ländern für den Jugendschutz) sollte herausfinden, inwieweit die Betreiber sozialer Netzwerke Bereitschaft zeigen, Nutzerbeschwerden zu vermeintlich strafbaren Inhalten nachzukommen und diese zu sperren bzw. zu löschen.1 Das Ergebnis war aus Sicht des BMJV ernüchternd: Von 540 „strafbaren“ Inhalten, die jugendschutz.net identifiziert und über normale Nutzerprofile zur Beschwerde gebracht hatte, löschten die Betreiber in einer ersten Phase mit Ausnahme von YouTube (93 Prozent) nur wenige Inhalte (Facebook: 39 Prozent, Twitter: ein Prozent) (jugendschutz.net, 2017). Nachdem jugendschutz.net in einer dritten und letzten Phase der Studie offizielle Löschanfragen an die Betreiber geschickt hatte, blieben noch zwölf angezeigte Inhalte ungelöscht (ebenda). Für Bundesjustizminister Heiko Maas war das Ergebnis der Studie ein Anzeichen dafür, dass die Selbstverpflichtung der Konzerne nicht ausreicht, um das Problem von Hasspostings und Falschnachrichten in sozialen Netzwerken einzudämmen. Sie dient als empirische Grundlage für den hier zur Analyse stehenden Entwurf des Netzwerkdurchsetzungsgesetzes (kurz: NetzDG-E) vom 16. Mai 2017 (BT-Drs. 18/12356, 2017).

Die vorliegende Analyse nimmt auf Grundlage des problemorientierten Ansatzes der Gesetzesfolgenabschätzung nach Dose (2008) die Steuerungskonzeption des NetzDG-E in den Blick. Diese ist Ausgangspunkt für eine umfassende Analyse der intendierten Wirkungen und nichtintendierten Nebenfolgen des NetzDG-E. Dazu werden zunächst dessen Ziele und Maßnahmen beschrieben, die implizite Steuerungskonzeption destilliert und in Hypothesen differenziert. Bevor die Hypothesen auf ihre Plausibilität überprüft werden, findet eine eingehende Analyse des gesellschaftlichen Problems statt, wobei die eigentliche Ursache für das zur Disposition stehende Phänomen herausgearbeitet wird. Anschließend werden weitere Bewertungskriterien untersucht, auf die eine Einschätzung der Einigungskosten folgt. Zum Schluss werden die Ergebnisse gesammelt und Politikempfehlungen gegeben.

2. Der problemorientierte Ansatz der Gesetzesfolgenabschätzung

An dieser Stelle werden die zentralen Begriffe und Annahmen des in der Abhandlung zur Anwendung kommenden Analyserasters dargestellt.

Als Ausgangspunkt dient die im NetzDG-E enthaltene Steuerungskonzeption. Um diese systematisch analysieren zu können, wird sie in ihre Komponenten zerlegt. Unterschieden wird zwischen drei Hypothesentypen: Kausal-, Interventions- und Aktionshypothese. Mithilfe eines Modells, das diese Hypothesen in Verbindung zueinander setzt, kann die im Gesetz angenommene Wirkungskette vom Steuerungsimpuls bis zur intendierten Wirkung dargestellt werden. Dabei handelt es sich in der Regel um eine implizite Steuerungskonzeption, denn der Wirkungspfad wird im Gesetz nicht immer deutlich beschrieben. Sind die einzelnen Hypothesen benannt, können sie auf ihre Plausibilität geprüft und nicht-intendierte Nebenfolgen aufgedeckt werden (Dose, 2008a, 125ff.; 2008b, 81ff.).

Die Kausalhypothese beschreibt dabei den angenommenen kausalen Zusammenhang zwischen einem Phänomen und einem sozialen oder wirtschaftlichen Zustand beziehungsweise Verhalten. Für ihre praktische Relevanz ist es bedeutend, dass das Phänomen durch eine Intervention veränderbar ist. Die Veränderung des Zustands bzw. des Verhaltens als Resultat der Wirkungskette ist wiederum das eigentliche Ziel des zu analysierenden Gesetzes. Häufig besteht die Kausalhypothese aus mehreren Wirkungsschritten.

Die Interventionshypothese enthält eine Annahme über einen Zusammenhang zwischen dem Steuerungsimpuls und dem aus der Kausalhypothese bekannten Phänomen. Ebenso wie die Kausalhypothese ist auch die Interventionshypothese nicht immer und überall gültig.

Die Aktionshypothese schließlich verbindet die Wirkungskette vom Steuerungsimpuls über die Beeinflussung des Phänomens bis zur Veränderung des sozialen oder wirtschaftlichen Zustandes/Verhaltens. Sie gewinnt ihre Bedeutung dadurch, dass sie den direkten Weg beschreibt: Steuerungsimpuls bewirkt anvisierten Zweck. Auch hier kann es allerdings zur Unterbrechung oder Verzerrung der Wirkungskette kommen.

Zweiter Schritt der Analyse ist die Herausarbeitung der Ursache des zugrunde liegenden gesellschaftlichen bzw. wirtschaftlichen Problems. In dieser Abhandlung basiert die Problemanalyse auf wohlfahrtsökonomischen Konzeptualisierungen (Dose 2008a, 139-141). So kann es beispielsweise darum gehen, negative externe Effekte zu internalisieren. Weitere analytische Problemkategorien sind Informationsmängel, Unteilbarkeiten, Irreversibilitäten und Anpassungsmängel (ebenda, 145ff.). Sie helfen bei der Gesetzesfolgenabschätzung, die Geeignetheit und Ursachenadäquanz eingesetzter Instrumente zu beurteilen. Denn je nach herausgearbeiteter Kategorie des jeweils zugrunde liegenden Problems sind nur jeweils bestimmte Instrumente zur ursachenadäquaten Problemlösung geeignet. Dass der Aspekt der Problemadäquanz häufig nicht hinreichend berücksichtigt wird, muss als ein Grund für weitgehend erfolglose Steuerung betrachtet werden (Dose/Lieblang, 2016, 185ff). Auf der Basis der Problemanalyse folgt schließlich die Plausibilitätsprüfung der Hypothesen.

In einem weiteren Analyseschritt wird eine Reihe von Bewertungskriterien wie Kosteneffizienz, Verwaltungsaufwand, Rechtskonformität und das Ausmaß des erforderlichen Steuerungswissens einbezogen, um die Analyse zu verschärfen (Dose, 2008a, 229-237).

Die Analyse wird dadurch abgeschlossen, dass eine Abschätzung der politischen Durchsetzbarkeit durch die Veranschlagung gesellschaftlicher Einigungskosten vorgenommen wird. Aufgegriffen wird hierfür u.a. die klassische Differenzierung von Policies in distributiv, regulativ und redistributiv. Durch eine schärfere Definition und eine klare analytische Perspektive und zusammen mit der Betrachtung des Ausmaßes der angestrebten Änderung können Aussagen über den potenziellen gesellschaftlichen Widerstand und somit die Einigungskosten formuliert werden (Dose, 2008a, 217ff.; 2008c, 182ff.).

Um in dieser Abhandlung die Steuerungskonzeption des Gesetzes herauszuarbeiten, wurden der NetzDG-E sowie die Begründung des Gesetzes ausgewertet. Für die anschließende Problemanalyse und die Plausibilitätsprüfung wurde Primär- und Sekundär- sowie graue Literatur herangezogen. Da die Einführung des Netzwerkdurchsetzungsgesetzes auch öffentlich intensiv diskutiert wurde, konnten zusätzlich Äußerungen von Politkern2 verarbeitet werden sowie Stellungnahmen von beispielsweise Netz- und Rechtsexperten einfließen.

3. Ziele und Maßnahmen des Netzwerkdurchsetzungsgesetzes

3.1. Ziele des Gesetzes

Das „Gesetz zur Verbesserung der Rechtsdurchsetzung in sozialen Netzwerken“ richtet sich gegen die Verbreitung von Hasskriminalität und anderen strafbaren Inhalten in sozialen Netzwerken und dient dem Schutz der Nutzer vor diesen. Der NetzDG-E verfolgt das Ziel, bestimmte rechtswidrige Inhalte – zügig nach Beschwerdeeingang – in den Netzwerken löschen bzw. sperren3 zu lassen (BT-Drs. 18/12356, 2017, 1f.). Durch diese Maßnahme soll nicht nur der Umfang von Hasskriminalität und anderen strafbaren Inhalten in den sozialen Netzwerken reduziert werden (ebenda, 2), sondern auch schrittweise der gesellschaftliche Diskurs im Netz verbessert, und dadurch das friedliche Zusammenleben in Deutschland gefördert werden (ebenda, 13).

3.2. Vorgesehene Maßnahmen

Das Maßnahmenpaket, mithilfe dessen die Ziele des NetzDG-E erreicht werden sollen, ist adressiert an „Telemediendiensteanbieter, die mit Gewinnerzielungsabsicht Plattformen im Internet betreiben, die es Nutzern ermöglichen, beliebige Inhalte mit anderen Nutzern auszutauschen, zu teilen oder der Öffentlichkeit zugänglich zu machen (soziale Netzwerke)“ (§ 1 Abs. 1 S. 1).4 Anbieter mit Plattformen unter zwei Millionen Nutzern in Deutschland genießen Ausnahmen (§ 1 Abs. 2) und jene, die journalistisch-redaktionell gestaltete Angebote verantworten, sind gänzlich vom Geltungsbereich des NetzDG-E ausgenommen (§ 1 Abs. 1 S. 2).

Konkret werden die Adressaten zu den folgenden Maßnahmen5 verpflichtet:

  1. Einführung einer Berichtspflicht (§ 2): Die Anbieter sozialer Netzwerke werden dazu verpflichtet, umfassende, vierteljährliche Berichte anzufertigen (§ 2 Abs. 1), die ihren Umgang mit Nutzerbeschwerden bezüglich rechtswidriger Inhalte, die betriebliche Organisation dahinter und die anbietereigenen Maßnahmen gegen rechtswidrige Inhalte genau dokumentieren (§ 2 Abs. 2 Nr. 1-9).
  2. Beschwerdemanagement (§ 3): Über die bei den Anbietern eingehenden Nutzerbeschwerden zu vermeintlich rechtswidrigen Inhalten (gemäß § 1 Abs. 3) muss innerhalb eines „wirksamen und transparenten Verfahrens“ zügig entschieden werden (§ 3 Abs. 1). „Offensichtlich rechtswidrige Inhalte“ müssen binnen 24 Stunden, „andere rechtswidrige Inhalte“ binnen sieben Tagen nach Beschwerdeeingang gelöscht werden (§ 3 Abs. 2 Nr. 3, 4). Werden Inhalte gelöscht, so müssen Inhalt und Autor für zehn Wochen zu Beweiszwecken gespeichert werden (§ 3 Abs. 2 Nr. 4). Des Weiteren müssen sämtliche Kopien dieser Inhalte auf der Plattform „unverzüglich“ gelöscht werden (§ 3 Abs. 2 Nr. 6).
  3. Bußgeldvorschriften (§ 4): Bei Nichtbefolgung der Vorschriften drohen den Anbietern Bußgelder bis zu fünf Millionen Euro (§ 4 Abs. 2), bei systematischer Nichtbefolgung bis zu 50 Millionen Euro (§ 30 Abs. 2 Satz 3 OWiG). Die verantwortliche Verwaltungsbehörde für die Ahndung von Ordnungswidrigkeiten ist das Bundesamt für Justiz (kurz: BfJ) (§ 4 Abs. 4 S. 1). Im einem solchen Fall würde erst gerichtlich über die Rechtswidrigkeit eines seitens des Anbieters nicht (rechtzeitig) gesperrten Inhalts befunden, bevor das BfJ diesen Anbieter dann mit einem Bußgeld belegen könnte (§ 4 Abs. 5).

4. Analyse der Steuerungskonzeption

Im Zentrum einer jeden Gesetzesanalyse liegt gemäß der gewählten Analysesystematik die Destillierung der implizit oder explizit angelegten Steuerungskonzeption. Im Folgenden wird die Steuerungskonzeption des NetzDG-E wie vorab beschrieben in Kausal-, Interventions- und Aktionshypothese zerlegt, sodass im weiteren Verlauf die Plausibilität der verschiedenen Hypothesen einer umfassenden Prüfung unterzogen werden kann. Auf Grundlage der implizit formulierten Steuerungskonzeption können die folgenden Hypothesen gebildet werden:

Abbildung 1: Grafik der impliziten Steuerungskonzeption

Interventionshypothese: Die Einführung bußgeldbewehrter Compliance-Regeln für Betreiber von sozialen Netzwerken führt zu einer zügigen Löschung von bestimmten rechtswidrigen Inhalten in den sozialen Netzwerken.

Kausalhypothese 1: Die Löschung von bestimmten rechtswidrigen Inhalten in den sozialen Netzwerken führt zu einer Verringerung der Hasskriminalität und anderer strafbarer Inhalte in den sozialen Netzwerken.

Kausalhypothese 2: Die Verringerung von Hasskriminalität und anderen strafbaren Inhalten in den sozialen Netzwerken führt zu einer Verbesserung des gesellschaftlichen Diskurses im Internet.

Kausalhypothese 3: Die Verbesserung des gesellschaftlichen Diskurses im Internet fördert das friedliche Zusammenleben in einer demokratischen Gesellschaft.

Aktionshypothese: Die Einführung bußgeldbewehrter Compliance-Regeln für Betreiber sozialer Netzwerke fördert das friedliche Zusammenleben in einer demokratischen Gesellschaft.

5. Problemanalyse

Gesellschaftliche Probleme können dazu führen, dass Märkte, die in der Theorie die Allokation von Ressourcen effizient gewährleisten können, aufgrund bestimmter Marktbedingungen dazu nicht in der Lage sind. In diesen Fällen kann staatliche Steuerung dafür sorgen, Marktversagen zu beheben. Im vorliegenden Fall kann man gemäß dem wohlfahrtsökonomischen Ansatz nach Dose (2008a) von Marktversagen in Form eines negativen externen Effektes sprechen. Die Verursacher dieses Effekts sind Nutzer sozialer Netzwerke, die darin rechtswidrige Inhalte veröffentlichen. Neben ihren privaten Kosten für die Veröffentlichungen entstehen zusätzliche soziale Kosten, die nicht von den Verursachern selbst getragen, sondern den Opfern, den Betreibern und der Gesellschaft auferlegt werden. Ein Beispiel: Ein Nutzer wird Opfer einer Verleumdung (§ 187 StGB) in einem sozialen Netzwerk; in der Folge erkrankt das Opfer an einer Depression (psychische Kosten) und erhält medizinische Hilfe. Als Konsequenz erleidet die Gesellschaft einen Gemeinwohlverlust, weil das Opfer das Krankenversicherungssystem belastet und u.U. durch Lohnverluste weniger Ressourcen einbringen kann (Thomsen, 2016, 93f.). Außerdem entstehen bei den Betreibern anteilige finanzielle Kosten, da sie nur aufgrund solcher rechtswidriger Veröffentlichungen eine Beschwerdefunktion vorhalten. Das Veröffentlichen von rechtswidrigen Inhalten in sozialen Netzwerken ist somit zu „günstig“ bzw. zu einfach, wodurch es gewissermaßen zu einer Verzerrung der Ressourcenallokation kommt, indem zu viele rechtswidrige Inhalte veröffentlicht werden und zu wenige ohne Löschung und rechtliche Folgen verbleiben.

Das Ziel staatlicher Steuerung sollte in einer ursachenadäquaten Lösung des gesellschaftlichen Problems liegen, d.h., dass die Verursacher der zusätzlichen sozialen Kosten für diese habhaft gemacht werden. Den Mechanismus für eine direkte Beteiligung an diesen Kosten aus dem Beispiel bieten das Straf- und Zivilrecht. Eine (tendenzielle) Internalisierung des negativen externen Effekts wäre dann erreicht, wenn die Autoren rechtswidriger Inhalte prinzipiell dafür auch im Zuge eines Strafprozesses verurteilt würden und gegebenenfalls zivilrechtliche Schadensersatzzahlungen an die Opfer und/oder Betreiber sozialer Netzwerke leisten müssten. Dieser Modus ist im NetzDG-E jedoch nicht vorgesehen.

Die sozialen Kosten der rechtswidrigen Inhalte werden primär auf die Betreiber übertragen, weil diese für die juristische Bewertung der eingehenden Beschwerden, die Löschung rechtswidriger Inhalte und deren Dokumentation kompensationslos aufkommen müssen. Im Gesetzesentwurf werden vorrangig Anreize zur Löschung gemeldeter rechtswidriger Beiträge gesetzt, worauf nicht automatisch die strafrechtliche Verfolgung dieser folgt. Denn zur Anzeige der Autoren besteht seitens der Netzwerkbetreiber keine Pflicht. Somit ist die Wahrscheinlichkeit hoch, dass der Großteil der Autoren nicht ansatzweise für die verursachten sozialen Kosten aufkommen muss. Während die Gesellschaft vollends ohne Kompensation verbleibt, können nur Opfer bestimmter rechtswidriger Inhalte auf eine verstärkte Durchsetzung ihrer Beschwerden und somit auf einen (Teil-)Ausgleich ihres Schadens hoffen – wenn sie denn eine Strafanzeige stellen. Im Kern zielt der Entwurf des NetzDG auf die Feststellung der Rechtswidrigkeit von Inhalten ab, nicht auf ihre Strafverfolgung und ist dadurch für die (tendenzielle) Internalisierung des negativen externen Effekts ungeeignet.

6. Plausibilitätsprüfung der Hypothesen

Nachfolgend werden die in Kapitel 4 aufgestellten Hypothesen in mehreren Schritten auf ihre Plausibilität überprüft. Es wird insgesamt analysiert, ob die Steuerungskonzeption des vorliegenden Gesetzentwurfs zu den dargelegten Zielen führen kann und welche Nebenwirkungen zu erwarten sind.

6.1. Überprüfung der Kausalhypothesen

Die Plausibilität der ersten Kausalhypothese erscheint zunächst fragwürdig. Hasskriminalität bezeichnet einen politischen Begriff unter dem Tatbestände subsumiert werden, die sich gegen vermeintlich fremde und anders lebende Menschen richten. Eine Löschung bestimmter rechtswidriger Inhalte, die unter § 1 Abs. 3 fallen und in Teilen der Hasskriminalität zugeordnet werden, sorgt mitnichten für eine objektive Verringerung von Hasskriminalität – sie macht sie nur in den betroffenen sozialen Netzwerken unsichtbar. Das Delikt selbst bleibt – solange nachweisbar – bis zur Verjährung justiziabel.

Die zügige Löschpflicht der Betreiber impliziert jedoch keine Anzeigepflicht. Dieser Umstand könnte Autoren von Hasspostings einerseits zum dauerhaften Verbleib in ihrem sozialen Netzwerk animieren, da sie kaum strafrechtliche Verfolgung fürchten müssen. Andererseits könnten Autoren zu einer Abwanderung in kleinere, unregulierte Netzwerke oder das Darknet animiert werden. Das würde ihre Radikalisierung vorantreiben, weil dort kaum Gegenrede anderer Nutzer stattfindet (Facebook, 2017, 6). Des Weiteren ist die Auswahl der Tatbestände in § 1 Abs. 3 willkürlich und selektiv (Deutscher Anwaltsverein, 2017, 5). Während „üble Nachrede“ und „Verleumdung“ (§§ 186/187 StGB) berücksichtigt werden, zählt die „üble Nachrede und Verleumdung gegen Personen des politischen Lebens“ (§ 188 StGB) in sozialen Medien nicht zum exklusiven Kreis von Tatbeständen mit gesonderter Berücksichtigung.

Die zweite Kausalhypothese erscheint hingegen weitestgehend nachvollziehbar, birgt aber Gefahren. Hasskriminalität und andere strafbare Inhalte in den sozialen Netzwerken haben einen stark negativen Einfluss auf den gesellschaftlichen Diskurs im Internet. Die verbreitete Abwesenheit von Klarnamen bzw. digitale Anonymität der Autoren begünstigen Eingriffe in die Persönlichkeitsrechte Dritter (Gersdorf, 2013). Gelingt es dem Steuerungssubjekt, diese Eingriffe in den bedeutenden sozialen Netzwerken zu reduzieren, kann sich eine Verbesserung des Diskurses einstellen, weil Millionen von Nutzern deutlich seltener mit rechtswidrigen Inhalten konfrontiert würden. Eine objektive Verringerung der Hasskriminalität (Löschung und Bestrafung folgen auf Rechtsverstoß) ist dabei in jedem Fall einer scheinbaren, oberflächlichen Verringerung (einfache Löschung ohne Bestrafung) vorzuziehen, da letztere nur eine künstliche Verbesserung des gesellschaftlichen Diskurses im Internet darstellt.

Die dritte Kausalhypothese, mit welcher der Zusammenhang zwischen einem verbesserten gesellschaftlichen Diskurs im Internet und der Förderung des friedlichen Zusammenlebens in einer demokratischen Gesellschaft gezogen wird, muss ebenfalls kritisch hinterfragt werden. Auch wenn es positive Rückkopplungen zwischen dem Diskurs im Netz und dem Zusammenleben einer Gesellschaft geben kann – maßgeblich für den Zustand des Zusammenlebens sind nicht zuletzt reale sozioökonomische Faktoren. Eine demokratische Gesellschaft in wirtschaftlicher Rezession, geprägt von hoher Arbeitslosigkeit und bedeutender sozialer Ungleichheit, kann per Gesetz eine noch so ‚hasskriminalitätsfreie‘ digitale Debatte führen, ihr friedliches Zusammenleben wird deshalb kaum gefördert. Erst wenn die Gesellschaftsmitglieder eine positive Veränderung ihrer eigenen Lebenssituation wahrnehmen, wird sich dies auch positiv auf den Diskurs im Internet auswirken. In dieser Hinsicht funktioniert die Kommunikation in den sozialen Netzwerken nicht anders als die Kommunikation in der Gesellschaft (Kappas, 2013). Ihr Zustand ist in gewisser Weise ein Abbild der Realität. Die digitale Debatte wird zwar aufgrund der Anonymität der Nutzer, der Unsichtbarkeit des direkten Gegenübers und des besonderen Freiheitsgefühls der Autoren enthemmt (ebenda), spiegelt in Bezug auf den Inhalt von tatsächlichen Hasspostings aber das wider, was (Rand-)Bereiche der Gesellschaft bewegt.

6.2. Überprüfung der Interventionshypothese

Im folgenden Abschnitt wird die Plausibilität der Interventionshypothese untersucht. Neben der Treffsicherheit des Steuerungsimpulses sollen insbesondere dessen erwartbare Nebenfolgen im Fokus stehen. Die Interventionshypothese besteht darin, dass die Einführung bußgeldbewehrter Compliance-Regeln für Betreiber von sozialen Netzwerken zu einer zügigen Löschung von bestimmten rechtswidrigen Inhalten in den sozialen Netzwerken führen soll. Zunächst gilt es zu prüfen, ob die Maßnahme ihr Ziel erreichen kann.

Nach Inkrafttreten des Entwurfs wird Beschwerden, deren Grundlage ein Inhalt ist, der einen der 24 Tatbestände aus § 1 Abs. 3 erfüllt, seitens der Betreiber mit sehr hoher Wahrscheinlichkeit stattgegeben und betroffene Inhalte gelöscht werden. Die zeitlichen Vorgaben, „offensichtlich rechtswidrige Inhalte“ binnen 24 Stunden, „andere rechtswidrige Inhalte“ binnen sieben Tagen nach Beschwerdeeingang zu löschen, wirken verstärkend (§ 3 Abs. 2 Nr. 3, 4). Der Steuerungsimpuls enthält ein strikt-regulatives Gebot, dessen Rechtsnormbefolgung durch Abschreckung erfolgt (Dose 2008a, 247ff.). Gemäß den vagen Kalkulationen des BMJV sollen pro Jahr 25.000 der erfolglosen Beschwerdesteller ihr Anliegen dem BfJ melden (BT-Drs. 18/12356, 2017, 15). Davon sollen rund 500 Beschwerden tatsächlich begründet sein. Die maximale Höhe der drohenden Sanktionen ist beträchtlich und das Entdeckungsrisiko ist ausreichend gegeben, weil theoretisch nur wenige valide Beschwerden, deren Inhalte gemäß § 4 Abs. 5 vom Gericht vorab für rechtswidrig befunden wurden, ausreichen, um den Betreiber mit einem Bußgeld belegen zu können.6 Einfache Vergehen wegen nicht ordnungsgemäßem Umgang mit Beschwerden (§ 4 Abs. 1 Nr. 1) können mit Geldbußen bis zu fünf Millionen Euro (§ 4 Abs. 2), systematische Vergehen mit bis zu 50 Millionen Euro geahndet werden(§ 30 Abs. 2 Nr. 3 OWiG). Der potentielle Nutzen einer Nichtbefolgung der Rechtsnorm könnte im Erhalt von einigen tausend Inhalten pro Jahr liegen, die sonst gelöscht werden müssten. Im Vergleich zu den 1,35 Milliarden Kommentaren, Statusmeldungen und Fotos auf Facebook und den 500 Millionen „Tweets“ auf Twitter (Zephoria, 2017; Socialpilot, 2016), die täglich weltweit veröffentlicht werden, ist zumindest der quantitative Nutzen einer Nichtbefolgung nicht mehr wahrzunehmen (Stand: 2016).

Einerseits löst die Maßnahme das Problem ausbleibender Löschungen bestimmter rechtswidriger Inhalte in den sozialen Netzwerken, andererseits kreiert sie weitaus schwerwiegendere Probleme an anderer Stelle. Die Übertragung der grundsätzlich hoheitlichen Aufgabe der Rechtsdurchsetzung auf die Betreiber sozialer Netzwerke in Verbindung mit den unsachgemäß kurzen Löschfristen und den empfindlichen Bußgeldern wird zwangsläufig zum „Overblocking“ führen (Bundesrat, 2017, 5). Dabei werden rechtmäßige, von der Meinungsäußerungsfreiheit (Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG) geschützte Inhalte unterdrückt, weil die Betreiber bei Zweifeln über deren Rechtskonformität sich unter dem gegebenen Zeit- und Sanktionsdruck eher für eine Löschung als einen Erhalt entscheiden werden. Dieser Umstand wird auch dadurch begünstigt, dass die Betreiber für die fälschliche Löschung grundrechtskonformer Veröffentlichungen nicht bestraft werden und die Betroffenen nicht auf Wiedereinstellung ihres rechtmäßigen Inhalts klagen können(Deutscher Anwaltsverein, 2017, 16). Diese Situation könnte den Diskurs im Internet noch weitgehender beeinträchtigen, nämlich indem sich Nutzer in der Konsequenz seltener in sozialen Netzwerken äußern – sogenannter „chilling effect“ – und auf die Veröffentlichung kontroverser, aber legaler Inhalte verzichten (Reporter ohne Grenzen, 2017, 4). Außerdem ist der Anspruch des Gesetzgebers, Betreiber sozialer Netzwerke könnten innerhalb kürzester Zeit über besonders auslegungsbedürftige Tatbestände wie Volksverhetzungoder Verleumdung (§§ 130, 187 StGB) befinden, in Anbetracht wochen- und monatelanger Gerichtsverfahren über verschiedene Instanzen zu genau diesen Tatbeständen als mindestens realitätsfern einzuordnen.

Eine weitere wahrscheinliche Nebenfolge des NetzDG-E ergibt sich aus § 3 Abs. 6 Nr. 6. Die Pflicht der Betreiber, bei einer Löschung eines vermeintlich rechtswidrigen Inhalts auch sämtliche auf der Plattform befindlichen Kopien dieses Inhalts „unverzüglich“ zu löschen, impliziert die Anwendung eines „Inhaltefilters“. Inhaltefilter sind digitale Systeme, die Veröffentlichungen in kürzester Zeit auf bestimmte, vorprogrammierte Merkmale untersuchen, um diese dann bei Übereinstimmungen im gesamten sozialen Netzwerk zu löschen. Fälschlicherweise gelöschte Inhalte würden damit gänzlich von der gesamten Plattform verschwinden, ohne jemals gerichtlich überprüft worden zu sein (Reporter ohne Grenzen, 2017, 6). Das würde nicht nur die Meinungsäußerungsfreiheit der Autoren, sondern auch die Informationsfreiheit dritter Nutzer (Art. 5 Abs. 1 S. 1 Hs. 2 GG) einschränken, weil der freie Informationsfluss von öffentlich zugänglichen Quellen durch die Eingriffe der Betreiber behindert würde (Ladeur/Gostomzyk, 2017, 7).

Auch könnte die Berichterstattung von Journalisten erschwert werden, obwohl deren Inhalte eigentlich nicht unter den NetzDG-E fallen (§ 1 Abs. 1). Eine kritische Auseinandersetzung und der legale, auszugsweise Gebrauch von tatsächlich rechtswidrigen Inhalten (z. B. Propagandavideo einer Terrororganisation), wäre mit einem Inhaltefilter nicht mehr möglich. Würde ein journalistischer Beitrag in Videoformat Auszüge eines zuvor, seitens der Betreiber gelöschten Inhalts enthalten, würde der automatisierte Inhaltefilter die Nuancen nicht ausreichend würdigen können und deswegen den journalistischen Beitrag aufgrund der partiellen Verwendung eines gesperrten Inhaltes von der gesamten Plattform löschen (Reporter ohne Grenzen, 2017, 7).

Bei einer Abwägung der anvisierten Folgen mit den nicht-intendierten Nebenfolgen des NetzDG-E, ist die Maßnahme im Ergebnis nicht treffsicher. Um gegen einige tausend rechtswidrige Inhalte vorzugehen, wird die Unterdrückung zehntausender kritischer, aber rechtskonformer Meinungsäußerungen in den sozialen Netzwerken riskiert. Hierbei ist es von Bedeutung, sich bewusst zu machen, von wie vielen tatsächlich rechtswidrigen Inhalten der Entwurf insgesamt ausgeht. Nimmt man die Kalkulationen des Entwurfs als Berechnungsgrundlage, dann geht das BMJV implizit von 10.000 tatsächlich rechtswidrigen Inhalten unter 500.000 Beschwerden aus.7 Allein aufgrund der potentiell gravierenden Nebenfolgen wird das Bewertungskriterium der Treffsicherheit absolut. Mit anderen Worten, es wird nicht mehr gefragt, in welchem Ausmaß die Treffsicherheit verfehlt wird. Vielmehr wird die Treffsicherheit als so weitreichend und gravierend als verfehlt betrachtet, dass sich das jeweilige Gesetz grundsätzlich verbietet. Deswegen ist der NetzDG-E als Maßnahmenpaket zur besseren Rechtsdurchsetzung in sozialen Netzwerken unangemessen.

Nach der bisherigen Überprüfung der Hypothesen kann geschlussfolgert werden, dass die Aktionshypothese, die Einführung bußgeldbewehrter Compliance-Regeln für Betreiber sozialer Netzwerke fördere das friedliche Zusammenleben in einer demokratischen Gesellschaft, nicht plausibel erscheint. Die Nebenfolgen der Maßnahme sind gravierend. Die Anzahl der potentiell rechtswidrigen Eingriffe in Art. 5 GG übersteigt die Anzahl der tatsächlichen Straftatbestände gemäß § 1 Abs. 3 um ein Vielfaches (Interventionshypothese). In Kombination mit der nur oberflächlichen Beseitigung von bestimmten rechtswidrigen Inhalten (Kausalhypothese 1) und dem begrenzten Einfluss des gesellschaftlichen Diskurses im Internet (Kausalhypothese 3), wird der Steuerungsimpuls nicht zu einer Förderung des Zusammenlebens in Deutschland beitragen können. Im Gegenteil: Er wird der Bildung von Parallelgesellschaften Aufschub leisten und den demokratischen Diskus insgesamt schwächen.

6.3. Analyse mittels weiterer Bewertungskriterien

Die Analyse soll nun durch den Rückgriff auf eine Reihe weiterer Bewertungskriterien geschärft werden. Neben der Treffsicherheit, die schon bei der Plausibilitätsprüfung der Interventionshypothese verneint werden konnte, wird der NetzDG-E zusätzlich auf Kosteneffizienz, Verwaltungsaufwand, Rechtskonformität und das erforderliche Steuerungswissen untersucht.

Weil das BMJV bei den Schätzungen der Kosten für Staat und Wirtschaft, die in Verbindung mit den Maßnahmen des NetzDG-E stehen, „Neuland“ (Krempl, 2017) betritt, sind sämtliche Kalkulationen von Kosten, Beschwerde- und Verfahrensaufkommen kritisch zu hinterfragen. Durch die weite Definition von „sozialen Netzwerken“, die nicht legaldefinierten Begriffe wie „Hasskriminalität“ und „strafbare Falschnachrichten“, fehlt es dem Entwurf an Bestimmtheit, was zu Rechtsunsicherheit führt (Bitkom, 2017, 3). Wären anstelle der geschätzt maximal zehn Netzwerke deutlich mehr vom Gesetz betroffen, wären sämtliche Kalkulationen hinfällig(BT-Drs. 18/12356, 2017, 14).

Aufgrund der zuvor erwähnten Unbestimmtheit ist die Kosteneffizienz des NetzDG-E als eher negativ zu bewerten. Während das BMJV den jährlichen Erfüllungsaufwand der Wirtschaft auf lediglich 28 Millionen Euro schätzt (BT-Drs. 18/12356, 2017, 14), geht Bitkom von über 530 Millionen Euro aus (2017, 15f.). Auch wenn ein Lobbyverband ein veritables Interesse an möglichst dramatischen Kostenkalkulationen hat, ist in Anbetracht der immensen Diskrepanz die Frage berechtigt, ob die Schätzungen des BMJV nicht (deutlich) zu niedrig angesetzt sind.

Die schwer nachvollziehbare Kalkulation im NetzDG-E hat auch Auswirkungen auf die Bewertung des veranschlagten Verwaltungsaufwandes. Die Kosten für die Justiz der Länder schätzt der Bundesrat auf Basis einer Prognose von 100 Vorabentscheidungsverfahren und 300 gerichtlichen Auskunftsverfahren (BT-Drs. 18/12356, 2017, 4) als deutlich höher ein als die vom BMJV angesetzten 300.000 Euro (Bundesrat, 2017, 1f). Besonders im Bereich der Vorabentscheidungsverfahren zur Rechtswidrigkeit von Inhalten wird angesichts der Komplexität besonders auslegungsbedürftiger Tatbestände mit qualitativ hochwertigen, damit aber auch arbeitsaufwändigen Einzelfallprüfungen seitens der Gerichte zu rechnen sein (ebenda). Die Möglichkeit der Betreiber, gegen gegen sie verhängte Bußgeldbescheide des BfJ nach einem Einspruch auf dem Klageweg vorgehen zu können, wird insbesondere dem zuständigen Bonner Amts- bzw. Landgericht einen deutlichen Arbeitsaufwand verursachen (BT-Drs. 18/12356, 2017, 24). Die optimistischen Schätzungen des Gesetzesentwurfes sind Dreh- und Angelpunkt bei der Beurteilung unter Rückgriff auf die weiteren, nach dem Analyseansatz vorgesehenen Bewertungskriterien, denn diese Schätzungen sind mit hoher Skepsis zu betrachten.

Der Steuerungserfolg eines Gesetzes hängt des Weiteren auch von den institutionellen Bedingungen ab, auf die es trifft. Darunter fällt die Frage der Konformität mit nationalem, europäischem und internationalem Recht. Mit Art. 2 ist eine Änderung von § 14 Abs. 2 des Telemediengesetzes vorgesehen. Kern der Änderung ist eine Erweiterung des zivilrechtlichen Auskunftsanspruches bei Persönlichkeitsrechtsverletzungen. Sollte sich ein Leser aufgrund vermeintlich rechtswidriger Inhalte in seinen Persönlichkeitsrechten verletzt fühlen und deswegen beim Plattformbetreiber beschweren, wäre der Plattformbetreiber angehalten, ohne vorherige richterliche Prüfung des beanstandeten Inhalts, die personenbezogenen Bestandsdaten des Urhebers dem Beschwerdesteller zu übermitteln (BT-Drs. 18/12356, 2017, 26). Durch diese Praxis würde anonyme, journalistische Berichterstattung deutlich gefährlicher, da sich Autoren dem Schutz ihrer digitalen Anonymität nicht mehr sicher sein könnten (Reporter ohne Grenzen, 2017, 6).

Aus europarechtlicher Perspektive ist unter anderem problematisch, dass die Regeln nicht nur auf in Deutschland ansässige Diensteanbieter, sondern auch auf in der EU-ansässige „Telemedienanbieter“ ausgedehnt werden sollen (§ 4 Abs. 3). Das widerspräche Expertenmeinungen zufolge dem „Herkunftslandprinzip“ der E-Commerce-Richtlinie (ECRL Art. 3 RL2000/31; TaylorWessing, 2017, 10f; Bitkom, 2017, 3). Demnach dürfen in einem EU-Staat niedergelassene Diensteanbieter in einem anderen Mitgliedstaat nicht strenger reguliert werden (Hoeren, 2017). Allerdings hat die Europäische Kommission während des Notifizierungsverfahrens im Juni 2017 keinen Einspruch wegen der möglichen Nichtkonformität mit EU-Recht erhoben. Dies steht im Widerspruch zur Einschätzung zahlreicher Stellungnahmen von Experten.

Auch ist eine Differenzierung zwischen sozialen Netzwerken mit weniger und mit mehr als zwei Millionen Nutzern (§ 1 Abs. 2) nach Art. 14 ECRL nicht zulässig, da größere Betreiber diskriminiert werden, was gegen den Gleichheitssatz verstoße (Wimmers/Heymann, 2017, 12). Einen Verstoß gegen internationales Recht sieht beispielsweise der Sonderbeauftragte der Vereinten Nationen für die Meinungsfreiheit. David Kaye bemängelt am NetzDG-E vor allem den fehlenden Richtervorbehalt und die Privatisierung der Rechtsdurchsetzung, also dass die juristische Prüfung von Inhalten den Netzwerkanbietern überlassen und nicht von einer von politischen und kommerziellen Einflüssen unabhängigen Organisation übernommen wird. Dies sei ihm zufolge kaum mit internationalen Menschenrechtserklärungen wie dem Pakt über bürgerliche und politische Rechte vereinbar (Haut-Commissariat, 2017, 2) und entspricht den bei der Plausibilitätsprüfung der Interventionshypothese angesprochenen Einwänden.

Und schließlich gilt es anzumerken, dass die empirische Grundlage für den Entwurf, die Monitoring-Studie von jugendschutz.net, nur in sehr begrenztem Maße zum erforderlichen Steuerungswissen beiträgt. Die Löschbereitschaft der Betreiber sozialer Netzwerke wurde nur in Bezug auf zwei Tatbestände aus § 1 Abs. 3 – namentlich „Volksverhetzung“ und das „Verwenden von Kennzeichen verfassungswidriger Organisationen“ (§§ 130, 86a StGB) – abgeprüft (Liesching, 2017). Diese Prüfung wurdewiederum nur in „Zweifelsfällen“ von einem Juristen vorgenommen (ebenda). Zu den übrigen 22 Tatbeständen inklusive den strafbaren Falschnachrichten in sozialen Netzwerken liegen dem BMJV bis heute keine empirischen Erkenntnisse vor (ebenda; Greis, 2017).

7. Analyse der Einigungskosten

Um einschätzen zu können, wie hoch der potentielle Widerstand gegen den NetzDG-E zu veranschlagen ist und wie sich dieser auf die Umsetzbarkeit des Vorhabens auswirken könnte, sollen im folgenden Abschnitt die Einigungskosten analysiert werden.

Die Wirkung der bußgeldbewehrten Compliance-Regeln kann als redistributiv bezeichnet werden. Aus der Perspektive der unmittelbaren Adressaten, der abgrenzbaren Gruppe von Betreibern sozialer Netzwerke, wird mit den Maßnahmen aus §§ 2, 3 und 5 in bestehende Rechte – genauer gesagt – in die Privatautonomie eingegriffen. Die bislang geltenden Gemeinschaftsstandards der Betreiber werden dabei teilweise durch staatliche Vorschriften verschärft. Insbesondere aus Sicht der Betreiber amerikanischer Herkunft sind Beschränkungen der free speech auch in ausländischen Märkten schwerlich zu akzeptieren. Neben den Kosten für die Implementierung der verpflichtenden Maßnahmen, verstärken die hohen Bußgeldvorschriften (§ 4) in Verbindung mit der empfundenen Rechtsunsicherheit den Widerstand dieser Akteursgruppe.

Neben den unmittelbaren Adressaten ist auch der potentielle Widerstand der mittelbaren Adressaten von Bedeutung. Hierbei sind vordergründig Nutzer und Journalisten zu nennen, für die die Policy ebenfalls redistributiv wirkt. Für Nutzer wird unter dem NetzDG-E die Veröffentlichung eines kritischen Inhalts mit einem Verhalten einhergehen, in dem sie zwischen der Rechtmäßigkeit des Inhalts und der Gefahr einer Beschwerde abwägen.

Das gleiche Empfinden teilen Journalisten, die sich prinzipiell Eingriffe in ihre Pressefreiheit verbieten und angesichts der Maßnahmen um den Schutz ihrer Arbeitsweise fürchten. Der erwartbare gesellschaftliche Widerstand gegen den Gesetzesentwurf ist damit aufgrund der Eingriffe in bestehende Rechte als hoch einzuschätzen. Es handelt sich um ein Gebot, das dem Ansatz der Rechtsnormbefolgung durch Abschreckung in Form von Bußgeldern folgt. Damit sind bereits in der Theorie hohe Einigungskosten verknüpft (Dose, 2008a, 220ff, 247ff). Neben dem Ausmaß des Widerstands muss auch die Widerstandsfähigkeit und -wille der betroffenen Akteure abgeschätzt werden. Während die finanziellen Kosten für das Gesetz konzentriert bei den Betreibern sozialer Netzwerke anfallen, ist der Nutzen diffus über die gesamte Nutzerschaft verteilt. Bezieht man, zusätzlich zur Kosten- und Nutzenverteilung der vermuteten Wirkungen der Maßnahmen, die Finanzkraft und professionelle Interessenvertretung der Betreiber in die Bewertung mit ein, ergibt sich eine große Widerstandsfähigkeit und ein großer Widerstandswille.

Ähnliches gilt für Journalisten, die zwar finanzkraftmäßig deutlich schwächer ausgestattet sind als die Betreiber, dafür aber zahlreiche advokatorische Gruppen wie Journalisten- und Juristenverbände als Mitstreiter haben und deren Interessen relativ leicht zu organisieren sind. Nicht zuletzt erschließt sich der umfassende Eindruck des erwartbaren gesellschaftlichen Widerstands anhand der Vielzahl von Stellungnahmen aus den unterschiedlichen gesellschaftlichen Bereichen wie Wirtschaft, Journalismus, Zivilgesellschaft, Politik und Justiz. Die Höhe der Einigungskosten kann hier von der Wahrnehmung der Maßnahmen durch die Betroffenen abgeleitet werden. Facebook etwa kritisiert in einer Stellungnahme: „Der Rechtsstaat darf die eigenen Versäumnisse und die Verantwortung nicht auf private Unternehmen abwälzen. Die Verhinderung und Bekämpfung von Hate Speech und Falschmeldungen ist eine öffentliche Aufgabe, der sich der Staat nicht entziehen darf“ (Facebook, 2017, 6). Widerstand entzündet sich außerdem nicht selten an den Nebenfolgen (Dose, 2008a, 130). So schreibt der Internet-Verband Eco: „[D]ieses Gesetz ist ein fundamentaler Fehler mit dem Potential katastrophaler Kollateralschäden“ (Eco, 2017).Statt das Gesetz in Eile noch vor der Bundestagswahl zu verabschieden, forderte der Verband in diesem „grundrechtssensiblen Bereich“ (ebenda) mehr Gründlichkeit statt Schnelligkeit in der Gesetzgebung. Dem generellen Konsens, dass etwas gegen Hasskriminalität und andere strafbare Inhalte im Internet getan werden muss, steht damit eine stark ablehnende Haltung gegenüber den Inhalten des NetzDG-E und seiner politisch motivierten Durchsetzung im Schnellverfahren gegenüber. Daraus ist ein nicht zu unterschätzender gesellschaftlicher Widerstand abzuleiten, der die politische Durchsetzbarkeit des Entwurfs in Frage stellt.

8. Zusammenfassung und Politikempfehlungen

In der vorliegenden Analyse des Entwurfs des Netzwerkdurchsetzungsgesetzes konnte dessen implizite Steuerungskonzeption erschlossen und die Plausibilität der Hypothesen überprüft werden.   Die Analyse des gesellschaftlichen Problems ermöglichte eine Aussage darüber, ob der Entwurf ein ursachenadäquates Mittel zur Lösung dieses Problems sein kann. Sowohl die Plausibilität der Hypothesen als auch die Ursachenadäquanz wurden weitestgehend verneint.

Die Veröffentlichung rechtswidriger Inhalte in sozialen Netzwerken erzeugt negative externe Effekte und damit soziale Kosten, die nicht von den Verursachern, sondern den Opfern, Betreibern und der Gesellschaft getragen werden. Bei einer ursachenadäquaten Lösung würde der negative externe Effekt von den Problemverursachern(tendenziell) internalisiert. Der Gesetzesentwurf verfehlt diese Wirkung klar.

Anstelle der Autoren rechtswidriger Inhalte werden die Betreiber sozialer Netzwerke zu unmittelbaren Adressaten gemacht. Zweifelsohne sollten sie bei der Lösung des Problems beteiligt werden, jedoch müssten die Autoren im Zentrum der Maßnahmen stehen und grundsätzlich für Rechtsverstöße haften. Dazu müsste gehören, dass nicht nur die Erfüllung bestimmter, sondern aller Tatbestände des Strafgesetzbuches in sozialen Netzwerken rechtswidrig wäre. Die Rechtswidrigkeit von Inhalten sollte dabei grundsätzlich nur von der Justiz geprüft werden, um dem Verfahren von Inhaltslöschungen die im Entwurf fehlende Legitimität zu verleihen. Um für die notwendige Rechtssicherheit zu sorgen, sollten der Anwendungsbereich des NetzDG-E – also welche Netzwerke tatsächlich betroffen sind –, die zentralen Rechtsbegriffe und die Überprüfung der zu verfolgenden Straftatbestände präzisiert werden. Mechanismen, die eine Löschung zweifelhafter rechtswidriger Inhalte verhindern, müssten zwingend ergänzt werden. Des Weiteren würde ein kürzerer Zeitraum zur Evaluation als die im Gesetz definierten drei Jahre (BT-Drs. 18/12356, 2017, 16) helfen, hinsichtlich der als unsicher einzustufenden Kalkulationen den Aufwand für Staat und die Lasten für die Wirtschaft, die aus dem NetzDG-E resultieren, genauer zu beziffern und in Relation zum erzielten Nutzen zu setzen.

Um der Kritik am Internet als „rechtsfreiem Raum“ entgegentreten zu können, muss die Strafverfolgung im Internet verbessert werden. Dazu sollte die finanzielle und personelle Ausstattung der Strafverfolgungsbehörden gestärkt werden. Um eine zeitnahe und effektive Verurteilung von Straftaten im Netz gewährleisten zu können, bedarf es außerdem personell adäquat ausgestatteter Gerichte.

Neben der kurzfristigen Verbesserung der rechtlichen Rahmenbedingungen sollten Bund und Länder mittel- bis langfristig ihre Angebote zur Vermittlung von Medienkompetenzen und politischer Bildung im Rahmen der Schul- und beruflichen Weiterbildung ausbauen. Angebote dieser Art können dazu beitragen, Hasskriminalität als solche zu reduzieren und somit den Diskurs im Netz als auch in der Gesellschaft zu entspannen.

Um ihrer Verantwortung gerecht zu werden, könnten die Betreiber sozialer Netzwerke verpflichtet werden, mit eigenfinanzierten Auftragsstudien dazu beizutragen, mehr Erkenntnisse zu Hasspostings auf ihren Plattformen zu generieren. Mithilfe des neu gewonnenen Steuerungswissens ließen sich die Maßnahmen besser an die gegebene Situation anpassen und somit unrechtmäßige Beschwerden reduzieren. Unabhängig davon sollte das Beschwerdemanagement weiterhin vorgehalten werden, Löschungen aber nur nach gerichtlicher Prüfung erfolgen. Dafür wäre eine umfassende Kooperation zwischen Betreibern, Strafverfolgungsbehörden und Gerichten als integrierter Bestandteil eines umfassenden Gesamtkonzepts für die Bekämpfung von Hasskriminalität in sozialen Medien notwendig.

In Anbetracht der legaldefinitorischen Ungenauigkeiten und steuerungskonzeptionellen Defizite bedarf der NetzDG-E substanzieller Nachbesserungen, wenn es dem Gesetzgeber daran gelegen ist, das Risiko unrechtmäßiger Eingriffe in die Grundrechte der Nutzer sozialer Netzwerke auszuschließen. Insgesamt empfiehlt es sich, die rechtliche Kritik und den großen Widerstand aus unterschiedlichen Bereichen der Gesellschaft als Anlass zu nehmen, die Verabschiedung des NetzDG-E zurückzustellen und eine zeitintensivere Anpassung des Entwurfes unter Berücksichtigung der zahlreichen Stellungnahmen anzustreben.8

Literatur:

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Dose, Nicolai (2008a): Problemorientierte staatliche Steuerung. Ansatz für ein reflektiertes Policy-Design, 1.Auflage, Baden-Baden: Nomos Verlagsgesellschaft.

Dose, Nicolai (2008b): Governance als problemorientierte Steuerung. Steuerung angesichts alter Probleme und neuer Herausforderungen, in: Gunnar Folke Schuppert/Michael Zürn (Hrsg.), Governance in einer sich wandelnden Welt, Wiesbaden: PVS-Sonderheft 41, S. 77-94.

Dose, Nicolai (2008c): Wiederbelebung der Policy-Forschung durch konzeptionelle Erneuerung, in: Frank Janning/Katrin Toens (Hrsg.), Die Zukunft der Policy-Forschung. Theorien, Methoden, Anwendungen, Wiesbaden: VS Verlag für Sozialwissenschaften, S. 175-188.

Dose, Nicolai/Lieblang, Leon Arvid (2016): Genügt die Pkw-Maut den eigenen Ansprüchen?, in: dms – Zeitschrift für Public Policy, Recht und Management, 9. Jg., Heft 1/2016, S. 183-202.

Gersdorf, Hubertus (2013): Debattenkultur im Netz. Wie die Hetze das Netz erobert, Interviewbeitrag, in: Neuer Osnabrücker Zeitung, 04.08.2013, in: https://www.noz.de/deutschland-welt/gut-zu-wissen/artikel/7008/wie-die-hetze-das-netz-erobert#gallery&0&0&7008 (Letzter Aufruf: 20.06.2017)

Greis, Wilhelm (2017): HATE-SPEECH-GESETZ: Regierung kennt keine einzige strafbare Falschnachricht, in: golem.de, 19.4.2017, in: https://www.golem.de/news/hate-speech-facebook-wehrt-sich-gegen-gesetz-gegen-hass-im-netz-1705-128070.html (Letzter Aufruf: 28.06.2017)

Hoeren, Thomas (2017): Netzwerkdurchsetzungsgesetz europarechtswidrig, in: beck community, 30.03.2017, in: https://community.beck.de/2017/03/30/netzwerkdurchsetzungsgesetz-europarechtswidrig (Letzter Aufruf: 12.07.2017)

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Krempl, Stefan (2017): Normenkontrollrat zerpflückt geplantes  Netzwerkdurchsetzungsgesetz, in: heise online, 15.06.2017, in: https://www.heise.de/newsticker/meldung/Normenkontrollrat-zerpflueckt-geplantes-Netzwerkdurchsetzungsgesetz-3744596.html (Letzter Aufruf: 21.06.2017)

Ladeur, Karl-Heinz/Gostomzyk, Tobias (2017): Zur Verfassungsmäßigkeit des „Netzwerkdurchsetzungsgesetzes“ Ergebnisse eines Gutachtens, in: https://digitalwahl.de/bitkom/org/noindex/Publikationen/2017/Sonstiges/20170516-Zusammenfassung-Gutachten-zum-NetzDG-Profs-Ladeur-u-Gostomzyk.pdf (Letzter Aufruf: 20.06.2017)

Liesching, Marc (2017): Das Bundesverfassungsgericht wird das Netzwerkdurchsetzungsgesetz kippen, in: beck-community, 27.04.2017, in: https://community.beck.de/2017/04/27/das-bundesverfassungsgericht-wird-das-netzwerkdurchsetzungsgesetz-kippen (Letzter Aufruf:12.07.2017)

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Wimmers, Jörg/Heymann, Britta (2017): TaylorWessing: Rechtliche Kritik am NetzDG-Entwurf – Work in Progress – Version 3, 29.03.2017, in: https://deutschland.taylorwessing.com//documents/get/997/rechtliche-kritik-am-netzdg-entwurf.pdf_show_on_screen (Letzter Aufruf: 28.06.2017)

Quellenverzeichnis:

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Zephoria (2017): Digital Marketing: The Top 20 Valuable Facebook Statistics – Updated May 2017, in: https://zephoria.com/top-15-valuable-facebook-statistics/ (Letzter Aufruf: 20.06.2017)

Zitationshinweis:

Dahlmann, Simon / Zippel, Kristina (2019): Anti-Hetze oder Anti-Meinungsfreiheit?, Eine Folgenabschätzung des Netzwerkdurchsetzungsgesetzes, Forschungspapier, Erschienen auf: regierungsforschung.de. Online Verfügbar: https://regierungsforschung.de/anti-hetze-oder-anti-meinungsfreiheit-eine-folgenabschaetzung-des-netzwerkdurchsetzungsgesetzes/

  1. Die Studie steht für gravierende methodische Fehler in der Kritik, worauf im späteren Verlauf dieser Analyse eingegangen wird. []
  2. Aus Gründen der Lesbarkeit wird in dieser Abhandlung die maskuline Form stellvertretend für alle Geschlechter verwendet. []
  3. Einige soziale Netzwerke löschen rechtswidrige Inhalte nicht, sondern sperren den Zugang zu diesen in Ländern, in denen der Inhalt als rechtswidrig eingestuft wurde. Im weiteren Verlauf der Analyse wird nur „löschen“ verwendet. []
  4. Paragraphen ohne Gesetzesangabe sind solche des NetzDG-E. []
  5. Nicht in der Auflistung befinden sich jene Maßnahmen, die im Zuge dieser Analyse weniger relevant sind, da sie keinen signifikanten Einfluss auf die Bewertung des NetzDG-E haben. Hierbei ist u.a. die Installierung eines inländischen Zustellungsbevollmächtigten (§ 5) zu nennen. []
  6. Siehe hierzu BT-Drs. 18/12356, 2017, 22: „Eine Verletzung der Pflicht, (…) kann dementsprechend nur zur Verhängung eines Bußgelds führen, wenn es sich nicht nur um einen Einzelfall handelt.“ []
  7. Das BMJV rechnet bei einem Eingang von 25.000 Beschwerdemeldungen an das BfJ, dass davon 500, also zwei Prozent begründet sind. Multipliziert man die Quote von zwei Prozent begründeter Beschwerden mit dem geschätzten Gesamtbeschwerdeaufkommen bei den Betreibern von jährlich mindestens 500.000, dann ergeben sich insgesamt 10.000 tatsächlich begründete Beschwerden, denen die Betreiber stattgeben müssten (BT-Drs. 18/12356, 2017, 15). []
  8. Der Bundestag verabschiedete einen geänderten Entwurf am 30. Juni 2017. Das NetzDG trat am 1. Oktober 2017 in Kraft, zum 1. Januar 2018 lief die Übergangsfrist ab, innerhalb derer Unternehmen sich auf die Forderungen des NetzDG einstellen mussten. []
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This work by Simon Dahlmann, Kristina Zippel. is licensed under a Creative Commons Attribution-NonCommercial 4.0 International

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