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Tyyne Karjalainen vom Finnish Institute of International Affairs (FIIA) und der Universität Turku befasst sich mit der Gemeinsamen Sicherheits- und Verteidigungspolitik (GSVP) der EU, die nicht nur von politischen Veränderungen geprägt ist, sondern auch vor großen Herausforderungen im Bereich des Krisenmanagements steht. Während der Erfolg der GSVP sowohl auf institutionellen Entwicklungen als auch auf externen Faktoren zu beruhen scheint, bleibt abzuwarten, ob die EU auch weiterhin einen umfassenden Ansatz zur Konflikt- und Krisenbewältigung verfolgen wird, so Karjalainen.

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Die Gemeinsame Sicherheits- und Verteidigungspolitik (GSVP) der Europäischen Union hat in den letzten Jahren mehrere konkrete Meilensteine erreicht. Mit der Europäischen Friedensfazilität (EFF) hat die EU den Aufbau von Kapazitäten für ihre Nachbarn und andere Partner eingeleitet. Neuartige Operationen und Missionen wurden erfolgreich auf den Weg gebracht, und die Ständige Strukturierte Zusammenarbeit (Permanent Structured Cooperation, PESCO) beginnt nach einem langsamen Start nun echte Ergebnisse zu liefern, auch in Zusammenarbeit mit Großbritannien und der NATO.

Die Gemeinsame Sicherheits- und Verteidigungspolitik in Zeiten des Krieges: EFF, PESCO und Krisenmanagement-Aktivitäten

Autorin

Tyyne Karjalainen ist Research Fellow am Finnish Institute of International Affairs (FIIA) in Helsinki und Doktorandin an der Universität Turku.

Die Gemeinsame Sicherheits- und Verteidigungspolitik (GSVP) der Europäischen Union hat in den letzten Jahren mehrere konkrete Meilensteine erreicht. Mit der Europäischen Friedensfazilität (EFF) hat die EU den Aufbau von Kapazitäten für ihre Nachbarn und andere Partner eingeleitet. Neuartige Operationen und Missionen wurden erfolgreich auf den Weg gebracht, und die Ständige Strukturierte Zusammenarbeit (Permanent Structured Cooperation, PESCO) beginnt nach einem langsamen Start nun echte Ergebnisse zu liefern, auch in Zusammenarbeit mit Großbritannien und der NATO. Dieser Erfolg der GSVP scheint sowohl auf institutionellen Entwicklungen als auch auf externen Faktoren zu beruhen.

Zum einen wurden in den letzten fünf Jahren schrittweise neue Instrumente und Strukturen für die GSVP geschaffen – darunter PESCO, der Europäische Verteidigungsfonds (European Defence Fund, EDF) und der Militärische Planungs- und Durchführungsstab (Military Planning and Conduct Capability, MPCC) im Jahr 2017 sowie die EFF im Jahr 2021. Zum anderen haben die Sicherheitskrisen in Europa – insbesondere die Annexion der Krim durch Russland und der Beginn des bewaffneten Konflikts in der Ostukraine im Jahr 2014 und schließlich Russlands umfassender Angriff auf die Ukraine seit 2022 – zu einem beispiellosen politischen Willen geführt, praktische Herausforderungen und interne Streitigkeiten zu überwinden, um die Instrumente der GSVP zu nutzen.

Doch obwohl die GSVP derzeit floriert, scheint ihre Zukunft ungewiss und könnte schon früher als erwartet auf Probleme stoßen. Das Fehlen einer langfristigen Finanzierungsperspektive für die der EFF- und GSVP-Missionen und -Operationen sowie anhaltende interne Konflikte (sowohl zwischen EU-Mitgliedern und -Institutionen als auch mit verbündeten Staaten) beeinträchtigen die Effektivität der europäischen Politik. In den folgenden Abschnitten wird  ein Überblick über den aktuellen Stand der GSVP gegeben, wobei der Schwerpunkt auf der EFF, der PESCO und den jüngsten Aktivitäten im Bereich des Krisenmanagements liegt.

EFF: Kurzfristiger Aufbau von Kapazitäten

Gemäß Art. 41 (2) EUV kann der EU-Haushalt nicht für GSVP-Maßnahmen mit militärischen Bezügen verwendet werden. Zu den alternativen Finanzierungslösungen gehörten der Athena-Mechanismus – zur Deckung der gemeinsamen Kosten militärischer GSVP-Operationen – und die Afrikanische Friedensfazilität (AFF), die den Aufbau von Kapazitäten, friedensfördernde Maßnahmen und damit verbundene Aktivitäten auf dem afrikanischen Kontinent finanzierte. Aufgrund rechtlicher und anderer Hindernisse stand die Ausrüstung von Partnern nie im Mittelpunkt der GSVP. Im Gegenteil, es wurde als Schwäche der EU angesehen, dass sie nicht in der Lage war, den von ihr ausgebildeten Partnern die notwendige Ausrüstung zur Verfügung zu stellen.

Diese Probleme wurden gelöst, als der Rat der EU im März 2021 beschloss, die Europäische Friedensfazilität einzurichten und für den Zeitraum 2021-2027 mit fünf Milliarden Euro (zu Preisen von 2018) auszustatten. Die EFF, die den Athena-Mechanismus und die AFF ablöst, beruht auf zwei Säulen: Die erste deckt die gemeinsamen Kosten für militärische Operationen und Missionen im Rahmen der GSVP ab, die zweite ermöglicht den Aufbau von Kapazitäten und die Unterstützung von Partnern und deren Operationen.

Wie der Athena-Mechanismus wird auch die EFF durch Beiträge der Mitgliedstaaten entsprechend ihres Bruttonationaleinkommens finanziert. Der Mechanismus der „konstruktiven Enthaltung“ (Art. 31 (1) EUV) ermöglicht es einzelnen Mitgliedstaaten, sich bei der Abstimmung über bestimmte Unterstützungsmaßnahmen im Rahmen der EFF der Stimme zu enthalten, ohne diese damit vollständig zu blockieren.

Finanzierung der Waffenlieferungen an die Ukraine

Obwohl Flexibilität von Anfang an ein wesentliches Merkmal der EFF war, war nicht vorgesehen, dass sie das Hauptinstrument der EU zur Redaktion auf den russischen Angriffskrieg werden sollte. Im Februar 2022 beschloss der Rat jedoch, die EFF zur Finanzierung von Waffenlieferungen an die ukrainischen Streitkräfte zu nutzen. Diese Entscheidung bedeutete nicht nur eine Abkehr von der Idee, dass die EFF in erster Linie der Konfliktprävention dienen sollte, sondern auch einen politischen Wandel in der östlichen Nachbarschaftspolitik der EU, die bis dahin konsequent jeden militärischen Bezug vermieden hatte. Sie überholte auch  das Image der EU als „Zivilmacht“ und veränderte damit die Erwartungen anderer Partner an die EU. Neben der Ukraine haben inzwischen mehr als fünfzehn weitere Partner Unterstützung aus der EFF erhalten.

Das für die Aktion in der Ukraine entwickelte Verfahren ermöglichte eine relativ schnelle und bedarfsorientierte Unterstützung. Die Mitgliedstaaten schicken Material aus ihren Beständen und stellen es der EFF in Rechnung. Nur Material, das auf der „Wunschliste“ der Ukraine steht, kann erstattet werden, und die Erstattungsrate liegt bei etwa 50%.

In einem im Mai erschienenen Paper argumentieren Katariina Mustasilta und ich, dass die Finanzierung von Waffenlieferungen auf EU-Ebene mehrere Vorteile hat: Sie hat eine geschlossene europäische Front gegen Russland demonstriert und nationale Staats- und Regierungschef:innen ermutigt, schwierige Entscheidungen über tödliches Material zu treffen. Darüber hinaus hat das Vorgehen der EU dazu beigetragen, ein gewisses Maß an gemeinsamer europäischer Verantwortung für die Unterstützung in der Ukraine zu schaffen. Dies sollte die EU in die Lage versetzen, eine langfristige wertebasierte Strategie für die weitere Unterstützung zu entwickeln.

Das Geld wird knapp – und das Material

Doch damit beginnen die schlechten Nachrichten. Seit Mai 2023 blockiert die ungarische Regierung die Auszahlung der nächsten Tranche an die Ukraine. Zuerst argumentierte sie, das globale Instrument sei zu sehr auf die Ukraine fokussiert, dann machte sie ihre Zustimmung davon abhängig, dass Kyjiw eine ungarische Bank von seiner Liste der „Kriegssponsoren“ streicht. Im Gegensatz zu Malta, Irland und Österreich, die sich bei Entscheidungen über tödliches Material konstruktiv enthielten, beschloss Ungarn, auch die Unterstützung anderer Mitgliedstaaten zu blockieren.

Das ungarische Veto ist jedoch nur ein kleines Problem im Vergleich zu den nächsten Herausforderungen: Der EFF, die bereits zweimal auf insgesamt 12 Milliarden Euro aufgestockt wurde, geht das Geld aus. Es bleibt abzuwarten, ob die Mitgliedstaaten bereit sein werden, ihr Budget weiter aufzustocken, um den Bedarf der Ukraine langfristig zu decken – zumal die EFF ja auch andere Partner hat. Politische Lösungsoptionen könnten sein, innerhalb der EFF einen eigenen Topf für die Ukraine einzurichten oder ein paralleles Finanzierungsinstrument für diesen Zweck zu schaffen. Ein freiwilliger Fonds hingegen erscheint vielen als eine zu riskante Option: Der Erfolg der EFF beruht gerade auf der solidarischen Beteiligung aller Mitgliedstaaten.

Ein weiteres Problem besteht darin, dass die EFF Materiallieferungen nur so lange finanzieren kann, wie noch Material auf Lager ist. In den EU-Hauptstädten wächst das Bewusstsein für das mögliche Szenario eines längeren Krieges in Verbindung mit anhaltenden Problemen in der europäischen Produktionsfähigkeit. Viel wird davon abhängen, wie effektiv die EU-Mitglieder ihre aufgestockten Verteidigungshaushalte ausgeben und ihre Rüstungsindustrien aufbauen können – und ob die Europäische Verteidigungsagentur und der Europäische Verteidigungsfonds dabei eine spürbare Kooperation und Koordination ermöglichen.

Der dreigleisige Ansatz – Lieferung von Munition aus vorhandenen Beständen an die Ukraine, Unterstützung der gemeinsamen Beschaffung und Herstellung von Munition und Flugkörpern in Europa – zeigt das Potenzial für europäische Lösungen. Ein weiterer potenziell relevanter Rahmen ist die PESCO, auf die im Folgenden eingegangen wird.

PESCO: Weckruf für die europäische Verteidigungszusammenarbeit?

Die plötzliche Notwendigkeit, militärische Güter für die ukrainischen Streitkräfte zu befördern, hat auch der Lösung langjähriger Probleme bei grenzüberschreitenden Militärtransporten innerhalb der EU neuen Schwung verliehen. Das PESCO-Projekt für militärische Mobilität, das vor dem Krieg nur stockend vorankam, ist nun zum wichtigsten Rahmen für die europäische Harmonisierung von Praktiken und Standards für den Transport von militärischem Material und Personal geworden. Angesichts der Schwierigkeiten, mit denen die PESCO bei der Erleichterung der europäischen Verteidigungszusammenarbeit zu kämpfen hatte, war diese Entwicklung nicht selbstverständlich.

Die Ständige Strukturierte Zusammenarbeit (PESCO) wurde 2009 durch den Vertrag von Lissabon geschaffen, um eine vertiefte Integration zwischen Mitgliedstaaten zu ermöglichen, die „anspruchsvollere Kriterien in Bezug auf die militärischen Fähigkeiten erfüllen“ und verbindliche Verpflichtungen im Verteidigungsbereich eingehen (Art. 42 (6) und 46 EUV). Seit 2017 arbeiten 25 EU-Mitgliedstaaten (alle außer Malta und – bis 2023 – Dänemark) im Rahmen der PESCO zusammen. Die teilnehmenden Mitglieder können selbst entscheiden, an welchen Projekten zur Entwicklung von Fähigkeiten sie teilnehmen wollen. Allerdings existierten viele PESCO-Projekte in den ersten Jahren fast nur auf dem Papier: Die Mitgliedstaaten einigten sich zwar auf 20 verbindliche Verpflichtungen, zeigten aber wenig Interesse, diese auch tatsächlich umzusetzen.

Überlappende Initiativen zur Verteidigungskooperation

Der Grund für diesen langsamen Start waren Zweifel am Mehrwert der PESCO, insbesondere im Vergleich zum NATO-Rahmen. Zudem wurden in diesen Jahren mehrere andere, sich überschneidende Initiativen ins Leben gerufen, die ebenfalls eine flexible Verteidigungskooperation ermöglichen sollen. Auf dem NATO-Gipfel in Wales 2014 wurden im Kontext des Rahmennationenkonzepts (Framework Nations Concept, FNC) drei Gruppierungen geschaffen, darunter eine unter deutscher und eine unter britischer Führung, bekannt als Joint Expeditionary Force (JEF).

Ähnlich wie die PESCO konzentriert sich die deutsche FNC auf die Entwicklung von Fähigkeiten, während die JEF eine schnell einsetzbare multinationale Truppe in Nordeuropa aufbaut. Darüber hinaus hat Frankreich 2018 aus Frust über den allzu umfassenden Ansatz der PESCO die Europäische Interventionsinitiative (EI2) ins Leben gerufen, die zukünftige Militäreinsätze durch die Entwicklung einer gemeinsamen strategischen Kultur erleichtern soll.

Da sich diese Kooperationsformate hinsichtlich ihrer Teilnehmerstaaten stark überschneiden, schien unklar, welche Rolle die PESCO bei der Entwicklung der europäischen Verteidigung spielen könnte. Die Zahl der PESCO-Projekte stieg jedoch weiter an (von 17 auf 68), und auch die wissenschaftlichen Einschätzungen des PESCO-Potenzials wurden zunehmend positiver.

Militärisches Mobilitätsprojekt erfolgreich

Das von den Niederlanden geleitete Projekt zur militärischen Mobilität, an dem 24 EU-Mitgliedstaaten beteiligt sind, hat sich nun zum größten und wahrscheinlich wichtigsten PESCO-Projekt entwickelt. Als positive Überraschung für die durch den Brexit belasteten europäisch-britischen Beziehungen hat sich auch das Vereinigte Königreich um die Teilnahme an dem Projekt beworben und wurde aufgenommen. Grundlage dafür waren die einige Jahre zuvor ausgehandelten Bedingungen für die PESCO-Beteiligung von Drittstaaten.

Darüber hinaus ist das PESCO-Projekt auch mit der NATO-EU-Zusammenarbeit im Bereich der militärischen Mobilität verbunden, so dass mit Norwegen, Kanada und den USA drei NATO-Mitglieder, die nicht der EU angehören, offiziell an dem EU-Projekt teilnehmen. Nach und nach hat sich die militärische Mobilität zu einem Kernbereich (oder „Flaggschiff“) der Zusammenarbeit zwischen NATO und  EU entwickelt: Während die EU über die rechtlichen Möglichkeiten zur Harmonisierung von Standards verfügt, kann die NATO einen Beitrag zu den militärischen Anforderungen leisten. Auch wenn die PESCO formal kein Partnerschaftsinstrument ist, hat sich das Projekt der militärischen Mobilität als erfolgreiches Instrument erwiesen, um die europäische Verteidigungspartnerschaft in Kriegszeiten voranzutreiben.

Schlüssel zum Erfolg

Zu diesem erfolgreichen Ergebnis hat beigetragen, dass die PESCO sowohl hinsichtlich der Mitgliedschaft flexibel ist als auch ihre Entscheidungen in der Hand der Mitgliedstaaten belässt. Die Flexibilität bei der Mitgliedschaft hat zwei Seiten: Zum einen ermöglicht sie den beiden Hauptunterstützern Großbritannien und den USA, sich an der Entwicklung militärischer Mobilität in Europa zu beteiligen. Zum anderen trägt sie der Tatsache Rechnung, dass nicht alle EU-Mitglieder an dem Projekt teilnehmen wollen (z.B. aufgrund ihrer verfassungsrechtlich verankerten Neutralität).

Dass das Projekt von den Mitgliedstaaten gesteuert wird, kommt insbesondere den externen Partnerschaften zugute: So hat Großbritannien seit dem Brexit feste institutionelle Bindungen an die Gemeinsame Sicherheits- und Verteidigungspolitik vermieden. Und auch die EU-NATO-Zusammenarbeit profitiert von Maßnahmen auf nationaler Ebene, da die beiden Organisationen selbst aufgrund des Türkei-Zypern-Konflikts nur eingeschränkt Informationen austauschen.

GSVP-Einsätze: Schneller und zielgerichteter

Die kriegsbedingte Weiterentwicklung der europäischen GSVP beruht nicht nur auf neuen Strukturen und Instrumenten. Die GSVP-Operationen und -Missionen (d.h. das EU-Krisenmanagement) bleiben das Herzstück der EU-Sicherheits- und Verteidigungspolitik und spiegeln die traditionelle Arbeitsteilung mit der NATO wider. Drei neue Missionen wurden in Rekordzeit auf den Weg gebracht:

• Erstens wurde Ende 2022 die militärische Unterstützungsmission der EU (EUMAM) ins Leben gerufen, um ukrainischen Soldat:innen und Militäreinheiten in Polen und Deutschland eine Grund- und Spezialausbildung zukommen zu lassen. Es wird erwartet, dass EUMAM ihr Ziel (30.000 ausgebildete Personen) früher als geplant erreichen wird. Es handelt sich um die dritte GSVP-Mission in der Ukraine: Eine zivile beratende Mission (EUAM) ist seit 2014 im Land tätig und konzentriert sich auf die Reform des zivilen Sicherheitssektors, und eine Mission zur Unterstützung des Grenzmanagements (EUBAM) ist seit 2004 an der ukrainisch-moldauischen Grenze im Einsatz.
• 2023 wurde eine weitere Mission (EUPM) zur Bekämpfung hybrider Bedrohungen in der Republik Moldau gestartet.
• Eine dritte neue Mission (EUMA) ist in Armenien tätig, um die Entwicklungen in der Grenzregion zu Aserbaidschan zu beobachten und darüber zu berichten.

Die Einrichtung so vieler neuer GSVP-Operationen und -Missionen in so kurzer Zeit ist eine Errungenschaft der EU-Krisenbewältigungsstrukturen: In der Vergangenheit dauerte es in der Regel wesentlich länger, eine politische Einigung zwischen den Mitgliedstaaten zu erzielen und den Einsatz zu planen. Die neuen Einsätze zeigen, dass Krisenmanagement für die Mitgliedstaaten nach wie vor ein wichtiges Instrument zur Umsetzung der europäischen Sicherheits- und Verteidigungspolitik im Ausland ist.

Neue Initiativen in Sicht

Dennoch leiden die GSVP-Operationen weiterhin unter einem Mangel an Ressourcen und anderen strukturellen Herausforderungen, die seit Jahren ungelöst sind. Obwohl sowohl der Strategische Kompass als auch der kürzlich verabschiedete Pakt für die zivile GSVP eine größere Effektivität der Operationen und Missionen fordern, bleibt selbst die einfachste Grundlage dafür – die Durchführung von Wirkungsanalysen – eine Herausforderung. Hinzu kommt, dass die Operationen und Missionen in einem zunehmend komplexen und geopolitisch angespannten Umfeld operieren. Wenn die Finanzierungsprobleme nicht gelöst werden, werden zukünftige Einsätze wahrscheinlich kleiner ausfallen und seltener sein.

Gleichzeitig sind neue Initiativen für GSVP-Operationen bereits absehbar: Die 2007 aufgestellten 1.500 Mann starken EU-Battlegroups sollen bis 2025 durch eine 5.000 Mann starke Schnelle Eingreiftruppe (Rapid Deployment Capacity, RDC) ersetzt werden. Wie die EFF und die PESCO schließt auch die Schnelle Eingreiftruppe eine Lücke in den Fähigkeiten der EU und wird hoffentlich dazu führen, dass die EU in künftigen Krisen- und Konfliktsituationen autonomer agieren kann. Es bleibt abzuwarten, wie die Ressourcen zwischen den neuen und den traditionellen GSVP-Aktivitäten aufgeteilt werden und ob die EU weiterhin einen umfassenden Ansatz zur Konflikt- und Krisenbewältigung verfolgen wird.

Zitationshinweis

Karjalainen, Tyyne (2023): Die Gemeinsame Sicherheits- und Verteidigungspolitik in Zeiten des Krieges: EFF, PESCO und Krisenmanagement-Aktivitäten, Essay, Erschienen auf: regierungsforschung.de. Online verfügbar: https://regierungsforschung.de/die-gemeinsame-sicherheits-und-verteidigungspolitik-in-zeiten-des-krieges/

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