Dr. Maximilian Schiffers, der an der NRW School of Governancezu NGO- und Lobbying-Themen forscht, analysiert die Handlungsrationalität von NGOs in Prozessen der politischen Interessenvermittlung. Die Ergebnisse der qualitativen Studie zeichnen ein differenziertes Bild der verschiedenen Profilausprägungen und der vielfältigen Strategie- und Handlungspraxis von NGOs. In Kürze erscheint eine frei zugängliche Open Access Publikation des ausführlichen Forschungsberichts.

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Das Forschungsprojekt „NGOs und Politikmanagement“ thematisiert die Rolle von NGOs als besondere Akteure der Interessenvermittlung. Als Leitfrage untersucht es, wie verschiedene Typen von NGOs im Rahmen öffentlichkeitswirksamer politischer Prozesse agieren. Mit einer explorativen und qualitativen Forschungsstrategie vergleicht es fünf systematisch ausgewählte NGOs, die über verschiedene Strategie-Ausprägungen der Interessenvertretung (advocacy) sowie der Service- und Projektarbeit (non-advocacy) identifiziert wurden. Als theoretische Perspektive dient ein Dreieck der Handlungsrationalität – aus Unterstützungs-, Einfluss- und Reputationslogik – für NGO-Handeln im Kontext moderner Governance-Strukturen. Die Ergebnisse geben einen differenzierten Einblick in die Strategie- und Handlungspraxis von NGOs.

NGOs als besondere Akteure der Interessenvermittlung

Zusammenfassende Ergebnisse des Forschungsprojekts „NGOs und Politikmanagement“

Autor

Dr. Maximilian Schiffers ist wissenschaftlicher Mitarbeiter im Projekt „NGOs und Politikmanagement“. Sein Forschungsschwerpunkt ist die Lobbying- und Interessengruppenforschung, speziell zu Koordinierungsgremien von Regierungen und Interessengruppen und zur politischen Rationalität von NGOs.

1. Kurzübersicht des Forschungsprojekts

Das Forschungsprojekt „NGOs und Politikmanagement“ thematisiert die Rolle von NGOs als besondere Akteure der Interessenvermittlung. Als Leitfrage untersucht es, wie verschiedene Typen von NGOs im Rahmen öffentlichkeitswirksamer politischer Prozesse agieren. Mit einer explorativen und qualitativen Forschungsstrategie vergleicht es fünf systematisch ausgewählte NGOs, die über verschiedene Strategie-Ausprägungen der Interessenvertretung (advocacy) sowie der Service- und Projektarbeit (non-advocacy) identifiziert wurden. Als theoretische Perspektive dient ein Dreieck der Handlungsrationalität – aus Unterstützungs-, Einfluss- und Reputationslogik – für NGO-Handeln im Kontext moderner Governance-Strukturen. Die Ergebnisse geben einen differenzierten Einblick in die Strategie- und Handlungspraxis von NGOs. Die qualitative Analyse der Spannweite der verschiedenen Profilausprägungen verdeutlicht, dass die Organisationen aus einem vielschichtigen Strategieportfolio moderner Interessenvermittlung wählen können. Dies deckt sich mit einem wachsenden Kanon von Forschungsergebnissen, dass die Strategiewahl nicht durch den Organisationstyp determiniert wird, sondern sich nach einem weiteren Kriterienkatalog im Dreieck der Handlungsrationalität richtet. NGOs erscheinen damit als „normale“ Interessenvermittlungsorganisationen, die demzufolge auch mit dem hierfür bereitstehenden theoretischen und methodischen Repertoire analysiert werden können.

Abbildung 1: Das Forschungsprojekt auf einen Blick

Dem Zuschnitt des Forschungsdesigns folgend, lassen sich aus den Ergebnissen keine, über alle NGOs hinweg generalisierbaren Aussagen treffen, jedoch weiterführende Hypothesen generieren und zum besseren Verständnis von NGOs in den Strukturen und Prozessen des Politikmanagements beitragen.

An diesem weiterführenden Ziel eines Beitrags zur Theoriebildung mittlerer Reichweite orientiert sich die zunächst folgende Darstellung des spezifischen Erkenntnisinteresses des Projekts (Kapitel 2). Dem folgt eine Übersicht zum Forschungsdesign mit Blick auf die Theoriekonzeption die qualitative Methodik, die Fallauswahlstrategie sowie einer kurzen Präsentation der fünf ausgewählten NGOs – Attac, LobbyControl, Foodwatch, Campact und Deutsche Umweltstiftung (Kapitel 3). Die Qualitative Analyse zeigt ausgewählte Ausschnitte der Ergebnisbereiche, speziell zur Kategorie der übergeordneten Strategie und zu den Bausteinen moderner Interessenvermittlung (Kapitel 4). Der Beitrag schließt mit einer Schlussbetrachtung, die die Ergebnisse in den Kontext der aktuellen wissenschaftlichen Debatte einbettet.

Im Zeitraum von 09/2017 bis 09/2019 wurde das Vorhaben als Drittmittelprojekt vom Gemeinschaftsausschuss der Deutschen Gewerblichen Wirtschaft finanziert und wird nach dieser Anschubfinanzierung nun mit eigenen Mitteln der NRW School of Governance fortgeführt. In Kürze erscheint der ausführliche Projektbericht als frei zugängliche Open Access Publikation.

2. Studienzielsetzung und Erkenntnisinteresse

Zunächst geht es im Forschungsprojekt „NGOs und Politikmanagement“ um die Entwicklung einer theoretisch-analytischen Perspektive, um ein differenzierendes Bild der Handlungs- und Entscheidungspraxis verschiedener Organisationen hinter den drei Buchstaben N G O aufzuzeichnen. Der inhaltliche Schwerpunkt liegt dabei auf der politischen Interessenvermittlung im Kontext der Veränderungstrends durch moderne Governance-Strukturen. Ausgangspunkt ist eine doppelte Leerstelle im Wissensstand: Einerseits firmiert das Label „NGO“ als catch-all Begriff in Politik und Medien, ohne eine hierbei notwendige Binnendifferenzierung unterschiedlicher Typen zu ermöglichen. Andererseits zeigt sich ein politikwissenschaftlicher Forschungsstand, der das Thema aus verschiedenen disziplinären Richtungen streift, dabei aber eine Synthese der gewonnenen Teilergebnisse häufig vermissen lässt.

Die politische und auch öffentliche Debatte kreist um die Frage der übermäßigen Macht oder Ohnmacht von NGOs. Auf der einen Seite steht der wahrgenommene Bedeutungsgewinn, den NGOs als Akteure seit den 1990er Jahren in verschiedenen politischen Bereichen erlangt haben. Auf der anderen Seite gibt es die These von shrinking spaces der Zivilgesellschaft, die den restriktiver werdenden Umgang einiger europäischer und außereuropäischer Staaten mit NGOs in den Fokus rückt. Diese Diskussion bildet sich inzwischen auch auf der nationalen Ebene ab. Stellvertretend hierfür stehen das Attac-Urteil des Bundesfinanzhofs von Anfang 2019, welches der steuerlichen Gemeinnützigkeit enge Grenzen zog, wie auch der CDU-Parteitagsbeschluss von Ende 2018, den Gemeinnützigkeitsstatus der Deutschen Umwelthilfe (DUH) aufgrund ihrer Rolle in der Feinstaubdiskussion rund um den Diesel-Skandal überprüfen zu wollen.

Die politik- und sozialwissenschaftliche Debatte wiederum hat das NGO-Thema aus verschiedenen Perspektiven gestreift und Teilaspekte beleuchtet. Trotz der Fortschritte des vergangenen Jahrzehnts bleibt der Wissensstand zu NGOs in der Interessenvermittlung beschränkt. Dies gilt insbesondere für das Spannungsfeld der Handlungslogiken von NGOs und anderen zivilgesellschaftlichen Organisationen im Feld der politischen Interessenvermittlung. Der politische Bedeutungszuwachs von NGOs korrespondiert insofern nicht mit einem politikwissenschaftlichen Erkenntnisgewinn gleichen Ausmaßes.

Die politische Diskussion zur Rolle von NGOs wird auch in der politikwissenschaftlichen Forschung u.a. in der Governance-, Interessengruppen- und Regierungsforschung aufgenommen (u.a. werden NGO als „mächtige Zwerge [und] umstrittene Riesen“ charakterisiert; siehe Brunnengräber/Klein/Walk 2005, vgl. Frantz/Martens 2006, Töller 2012, Korte/Grunden 2013, Hilton et al. 2013, Anheier 2014, Simsa/Zimmer 2014, Grønbjerg/Prakash 2017, Grande 2018, Reutter 2018, Zimmer 2018). Die Debatte ist dort aber weniger emotional aufgeheizt und thematisiert vorrangig ihre strukturelle Einbindung Hintergründe und die gewachsenen Pfadabhängigkeiten.

Das Erkenntnisinteresse des Forschungsprojekts (siehe Abbildung 1) zielt darauf ab, auf theorie-geleitetem und empiriebasiertem Wege Hypothesen zu generieren, um die Leerstellen im Forschungsstand systematisch zu adressieren. Ein Ausgangspunkt ist die Asymmetrie der Interessen-landschaft zwischen business interests und public interests (Wonka/Baumgartner et al. 2010, Winter 2007, vgl. Willems/Winter 2000, Clement et al. 2010). Die Befunde deuten auf eine klare Dominanz wirtschaftlicher gegenüber zivilgesellschaftlicher Interessenvermittlung (Wonka/Baumgartner et al. 2010). Hieraus resultiere eine Schieflage zwischen ressourcenstarken business interests und eher ressourcenschwachen public interest Verbänden und NGOs. Die Kritik an der gewichteten Rolle von NGOs, die sich in der politischen und öffentlichen Debatte zeigt, muss daher vor der Vergleichsfolie der strukturellen Schieflagen gesehen werden. Dennoch zeigt sich auch in dieser groben Aufteilung, dass eine differenzierende Perspektive notwendig ist. Anhand der eingangs formulierten Forschungsfrage nach dem Handeln verschiedener NGOs in Prozessen der Interessenvermittlung, verfolgt das Projekt eine zweigliedrige Forschungsstrategie. Es untersucht die spezifische Rationalität von NGO-Handeln (1) entlang der theoretischen Perspektive des Dreiecks der Handlungsrationalität im Kontext moderner Governance-Strukturen und (2) entlang der empirischen Beobachtungen in den Ausprägungen der Untersuchungskategorien (ausführlich in Kapitel 3).

Kapitel 3: Forschungsdesign – Theorie, Fallauswahl, Methodik und Organisationsprofile

Das Forschungsprojekt „NGOs und Politikmanagement“ folgt einem explorativen Zuschnitt mit dem Ziel weiterführende, forschungsleitende Hypothesen zu NGO-Handeln in der politischen Interessenvermittlung zu generieren. Es orientiert sich am Viereck des Forschungsdesigns (King/Keohane/Verba 1994: 13, vgl. Rihoux/Lobe 2009: 223-224), dessen Eckpunkte – (1) Forschungsfrage, (2) Theoriekonzeption, (3) Methode, (4) empirisches Datenmaterial – schlüssig aufeinander abgestimmt sein müssen.

1. Forschungsfrage nach dem Handeln von NGOs in der politischen Interessenvermittlung
2. Theoriekonzeption des Dreiecks der Handlungsrationalität von NGO-Strategien im politischen Kontext von modernen Governance-Strukturen
3. Auswertung über Qualitative Inhaltsanalyse nach dem Werkzeugkastenmodell von Schreier
4. Qualitatives Material aus Experteninterviews und Dokumenten (wie Jahresberichte, Publikationen, Webseiten)

Theoriekonzeption und methodisches Vorgehen

Die analytisch-theoretische Perspektive der Forschungsstrategie ist das Dreieck der Handlungsrationalität (Unterstützung, Einfluss, Reputation) von NGO-Strategien im institutionellen und politischen Kontext moderner Governance-Strukturen (ausführlich in Florack/Schiffers 2018). Grundlage hierfür sind die aus der Verbändeforschung stammenden organisationalen Handlungslogiken (Schmitter/Streeck [1981] 1999, Pritoni/Wagemann 2015, vgl. Sack 2017, siehe Kapitel 2). In der Weiterentwicklung nach Berkhout (2010, 2013) lässt sich das Handeln von Interessengruppen als Kombination dreier Austauschlogiken (support, influence, reputation) beschreiben. Für die NGO-spezifische Akzentuierung werden diese drei Logiken mit einem dem Governance-theoretischen Konzept des Politikmanagements entlehnten Verständnisses von Handlungsrationalität verbunden (u.a. Korte/Fröhlich 2009, Grunden 2009, Korte/Florack/Grunden 2011). Die Theoriekonzeption übernimmt darin die Rolle eines Relevanz-Filters, um das qualitative Datenmaterial zu sichten.

Die Forschungsstrategie wertet das Datenmaterial mit der Methode der qualitativen Inhaltsanalyse im Sinne des Werkzeugkastenmodells nach Margrit Schreier aus (Schreier 2012, 2014, Stamann/Janssen/Schreier 2016). Das hierfür verwendete Datenmaterial besteht schwerpunktmäßig aus Experteninterviews und Dokumentenanalysen. Die Interviews erfolgten als standardisierte, halboffene Leitfadeninterviews in Form von Experten- bzw. Akteursbefragungen (Blatter/Janning/Wagemann 2007: 60-67, Willner 2012, Kaiser 2014). Geführt wurden sie mit Vertreter*innen der vier Personenkreise aus (1) NGOs, (2) Umwelt- und Verbraucherschutzverbänden, (3) Wirtschaftsverbänden, sowie aus (4) Beratung, Agenturen und weiteren Expert*innen. Insgesamt konnte die Forschungsstrategie auf 31 Experteninterviews, zehn Hintergrundgespräche und ca. 15 Podcast-Interviews aus einem Lehr-Forschungsprojekt als weiteren Vergleichspunkt (paired comparison) zurückgreifen. Bei der Dokumentenanalyse wurden insbesondere Jahresberichte, Publikationen und die Webseiten der fünf NGOs und weiteren Organisationen herangezogen. Teilweise fanden sich relevante Stellen zu NGO-Handlungslogiken und -Entscheidungspraktiken in Medienberichten, Interviews und Podcast-Gesprächen. Zusammengenommen konnte das Datenmaterial genutzt werden, um konkrete Informationen zu den fünf Fallstudien herauszuarbeiten und um den größeren Kontext der NGO-Arbeit in der politischen Interessenvermittlung als Hintergrund- und Vergleichsfolie zu erarbeiten.

Auswahlinstrument: NGO-Auswahl durch Clusterbildung anhand konzeptioneller Kriterien

Zur systematischen Fallauswahl verwendet das Forschungsprojekt eine kriteriengestützte Strategie, um sehr unterschiedliche NGOs zu identifizieren, welche ein gemeinsamer Outcome verbindet. Ziel dieses Vorgehens war eine Clusterbildung: Die enorm breite Datengrundlage aller relevanten Fälle wird systematisch anhand konzeptioneller Kriterien reduziert, um die fünf relevantesten NGOs zu bestimmen. Die thematischen Cluster basieren auf den NGO-Strategien der Interessenvertretung (advocacy) sowie der Service- und Projektarbeit (non-advocacy).

Um die Fallauswahl zu vereinfachen und nach wissenschaftlich-methodisch Qualitätsstandards zu treffen, wurde ein künstlicher gemeinsamer Outcome für NGOs mit vergleichbaren Kriterien in unterschiedlicher Ausprägung (in Clustern) konstruiert („most-different similar-outcome designs“, MDSO). Dieser dient als empirischer Kristallisationspunkt, an dem sich besonders typische und charakteristische Organisationen mit ihren Strategie- und Handlungsmustern bündeln. Als Kristallisationspunkt eignet sich die Gemeinschaftskampagne „Europäische Initiative gegen TTIP und CETA“. An ihr beteiligten sich 525 europäische NGOs, Verbände und andere Organisationen, darunter 130 Organisationen aus Deutschland. Der gemeinsame Outcome ist die Beteiligung an der Initiative, die vergleichbaren Theoriefaktoren unterschiedlicher Ausprägung sind die verschiedenen Profile der NGOs.

Vorteil dieser Strategie ist der deutlich reduzierte Aufwand zum Erfassen der „Gesamt“-Population. Andere Datensätze bewegen sich in einer Größenordnung von 314 (im Fall der deutschen Organisationen im EU-Transparenz-Register), über 615 Akteure im WANGO-Dachverband, bis potentiell über 600.000 Akteure des dritten Sektors (Krimmer 2019, Krimmer/Priemer 2013).

Abbildung 2: Fallauswahl über thematische Cluster der NGO-Strategie (advocacy/non-advocacy)

Mit Hilfe dieses Auswahlinstruments lassen sich vier Töpfe (Cluster) erstellen, denen wiederum NGOs mit der jeweils höchsten Ausprägung des jeweiligen Kriteriums zugeordnet werden können. Im Überschneidungsbereich wird geprüft, wie diese NGOs in den anderen Bereichen positioniert sind, um ein möglichst hohes Maß an Varianz und Vergleichbarkeit sicherzustellen (cross-case diversity; Rihoux/Lobe 2009, Mollinga/Gondhalekar 2017). Aus der breiten Datenbasis lässt sich die Zahl der auszuwählenden Fälle – im Sinne der Relevanz für die Forschungsfrage – sehr deutlich auf die Top-10 NGOs reduzieren (siehe Abbildung 4). Um die Top-10 auf die Vorgabe der fünf qualitativen Fallstudien zu beschränken, verwendete die Forschungsstrategie die Überlegungen der Fallauswahltechnik der „influential cases“ (Seawright/Gerring 2008: 303-304), nach der die Konfiguration der untersuchungsrelevanten Faktoren für das Untersuchungsziel besonders ausgeprägt ist (vgl. „crucial cases“, Blatter/Haverland 2012: 175ff). Diese Auswahltechnik ist ausdrücklich nicht repräsentativ, sondern folgt einer theoriegeleiteten Abwägung, um die Anforderungen des MSDO-Designs zu erfüllen.

Die Auswahl für die fünf NGOs der höchsten Priorität umfasst folgende Fälle: (1) Attac und LobbyControl als Vertreter des Kriteriums der Expertise und Wissensproduktion, (2) Foodwatch als Vertreter des Kriteriums der Medienresonanz, (3) Campact als Vertreter der Mobilisierungsorganisationen über Online-Petitionen, wie auch (4) die Deutsche Umweltstiftung als Vertreter des Kriteriums der Projektarbeit. Sie beruhte auf der Analyse der vorhandenen Literatur und sowie der Auswertung der selbst erstellten Projektdatenbank.

Abbildung 3: Auswahl der fünf NGOs der höchsten Priorität in den Clustern

Übersicht und Profile der ausgewählten fünf NGOs

Entsprechend der Forschungsstrategie umfasst die Auswahl von Attac, LobbyControl, Foodwatch, Campact und der Deutsche Umweltstiftung sehr unterschiedliche Fälle, um mit einer theoretisch-konzeptionellen Perspektive nach Gemeinsamkeiten in Form einer besonderen politischen Rationalität von NGO-Strategien in der politischen Interessenvermittlung zu suchen. Die verbindende Klammer um die fünf NGOs ist ihre bewusste strategische Entscheidung, sich an der Gemeinschaftskampagne „Europäische Initiative gegen TTIP und CETA“ zu beteiligen.

Abbildung 4: Kurzübersicht der fünf ausgewählten NGOs¹²

Attac wurde in Deutschland als Netzwerk zur demokratischen Kontrolle der internationalen Finanzmärkte im Jahr 2000 gegründet. Zwei Jahre zuvor erfolgte die namensprägende Initialzündung in Frankreich (Akronym aus association pour une taxation des transactions financières pour l’aide aux citoyens). Aktuell gibt es in über 35 Ländern auf der Welt nationale Organisationen, mit 20 sind die meisten davon in Europa (Attac 2019a). Attacwurde ebenfalls als aussagekräftiger Fall für das Cluster „advocacy“ der methodischen Auswahlstrategie identifiziert. Der Schwerpunkt liegt auf der „inside strategy“ mit Hilfe umfangreicher Wissensproduktion und Interessenvertretung auf Basis von Fachexpertise.

LobbyControl setzt sich als „Initiative für Transparenz und Demokratie“ seit 2005 für Lobbyregulierung und die Aufklärung verdeckter politischer Einflussnahme ein. Der gemeinnützige Verein hat nach eigenen Angaben knapp über 5.200 Fördermitglieder und ca. 36 stimmberechtigte Mitglieder (LobbyControl 2019a: 12).³ Die Initialzündung zur Gründung kann auf die wissenschaftliche Konferenz „Gesteuerte Demokratie?“ im Jahr 2004 in Frankfurt a.M. zurückgeführt werden, die vom späteren Mitbegründer Ulrich Müller ins Leben gerufen wurde (Medienradio 2010). LobbyControlist als aussagekräftige NGO aus dem Cluster „advocacy“ des methodenbasierten Auswahlinstruments ausgewählt worden. Der Schwerpunkt liegt auf Inside-Lobbying (folgt eher der verbandlichen Einflusslogik), der Interessenvertretung über die Erarbeitung fachlicher Expertise bzw. als Watchdog-Organisation.

Campact ist eineBeteiligungsplattform, die 2004 in Verden/Aller gegründet wurde. Inspiriert von den Möglichkeiten aus dem US-amerikanischen Kontext mit aktivistischen Online-Plattformen wie move.on, wurde Campact explizit nicht als weitere NGO gegründet, sondern sieht sich als Bürgerbewegung, die Online-Apelle mit Demonstrationen und Aktionen vor Ort verbindet. Auch wenn Campact nicht thematisch festgelegt ist, definiert die Organisation für sich Ziele wie den sozialen, ökologischen und demokratischen Fortschritt verwirklichen zu wollen. In einer grundsätzlich (links-)progressiven Haltung will Campact so mit anderen Akteuren gemeinsam, dann, wenn es politisch notwendig ist, Unterstützer*innen punktuell über Petitionen mobilisieren und Kampagnen starten, um politische Entscheidungen zu beeinflussen (2019a). Campactsteht stellvertretend für NGOs des Clusters „Mobilisierung“ der methodenbasierten Auswahlstrategie. In dieser spezifischen Form der Advocacy steht die Interessenvertretung über Mobilisierung von Mitgliedern bzw. Unterstützer*innen im Mittelpunkt.

Foodwatch ist eine auf den Lebensmittelmarkt spezialisierte Verbraucherrechtsorganisation, die 2002 von Thilo Bode, dem früheren Geschäftsführer von Greenpeace Deutschland, gegründet wurde. Vorausgegangen waren der BSE-Skandal und die Aufwertung des Verbraucherschutzes im Namen des Bundesministeriums für Verbraucherschutz, Ernährung und Landwirtschaft in den frühen 2000er Jahren (Strünck 2012: 189/190). Foodwatch ist als NGO ein Vertreter des Clusters „Medienresonanz“ des methodischen Auswahlinstruments. Dieser Teil der Advocacy-Strategie folgt einem Schwerpunkt mit Outside-Lobbying, also Interessenvertretung über mediale Resonanz und öffentliche Stimmung.

Die Deutsche Umweltstiftung wurde 1982 in Mainz gegründet und ist eine, als gemeinnützig anerkannte, rechtsfähige Stiftung des bürgerlichen Rechts. Mottoder Deutschen Umweltstiftung ist „Hoffnung durch Handeln“ – Umwelt- und Naturschutz sollen durch unabhängiges, bürgerliches Handeln erreicht werden. Bekannte Stifter waren u.a. Günter Grass und Ernst Ulrich von Weizäcker. Seit 2013 hat die Stiftung ihren Sitz in Berlin im Haus für Demokratie und Menschenrechte. Jürgen Sommer ist seit 2009 Vorstandvorsitzender und Gesicht der Stiftung (Deutsche Umweltstiftung 2019a). Aktuell (25.08.2019) gibt es 3521 Stifter*innen. Nach eigener Aussage ist Deutsche Umweltstiftung die älteste und größte Bürgerstiftung Deutschlands. Die Deutsche Umweltstiftungist Vertreter des vierten Clusters „Service- und Projektarbeit“ des methodischen Auswahlinstruments. Als „Non-Advocacy“-Strategie stehen die Erbringung von Serviceleistungen für Mitglieder und zivilgesellschaftliche Projektarbeit im Vordergrund.

4. Ausgewählte Ausschnitte der qualitativen Analyse

Für die qualitative Analyse richten die drei theoriegeleiteten Kategoriensets der Unterstützungs-, Einfluss- und Reputationslogik den Blick auf die ausgewählten fünf NGOs.

1. Die Unterstützungslogik unterteilt sich u.a. in die Kategorien Organisationsaufbau, Mitgliederstruktur, Beteiligungsmöglichkeiten, Mitgliederkommunikation und inhaltlichem Basis-Input.
2. Die Einflusslogik umfasst u.a. die Kategorien Instrumenteneinsatz, „inside lobbying“ über Fachexpertise oder persönliche Kontakte, „outside lobbying“ über öffentliche Sichtbarkeit und politischen Druck sowie Bündnisse und Kooperationen.
3. Die Reputationslogik gliedert sich u.a. in die Kategorien öffentliche Anerkennung der Expertise, mediale Anerkennung des Akteurs und Themas sowie Elemente der professionalisierten Medienarbeit.

Die vier materialbasierten Kategoriensets – übergeordnete Strategie, Themenwahl, Rolle von Expertise und Legitimationswahrnehmung – umfassen neben den fünf ausgewählten NGOs auch einen weiteren Blick der interviewten Expert*innen auf Organisationen im Kontext der deutschen NGO-Landschaft.

4. Die Kategorie übergeordnete Strategie gliedert sich in strategische Grundausrichtung, den organisationalen Zuschnitt, Organisationsrollen und Arbeitsteilung sowie die Politische Wirkung mit kritischer Sicht auf die eigenen Grenzen.
5. Die Kategorie Themenwahl umfasst allgemeine Kriterien der Themenwahl, den Bereich Agenda Setting und Kampagnenarbeit, Basis-Input, Mitgliederkommunikation, mediale Konjunkturen sowie finanzielle Abwägungen.
6. Die Kategorie Expertise untergliedert sich in die Bereiche politisches Instrument, Öffentliche Anerkennung, Erfolgsgrenzen der Fachexpertise-Strategie und Personalisierung von Expertise.
7. Die Kategorie Legitimationswahrnehmung gliedert sich die Kategorien der Legitimation durch basisdemokratische, advokatorische, moralisch-idealistische, output-legitimierte, thematische, legalistisch-juristische sowie transparenzbezogene Argumente.

Abbildung 5: Übersicht der NGO-Profile im Set „übergeordnete Strategie“

Strategische Grundausrichtung

Attac akzentuiert vorrangig die drei Säulen Expertise, Aktion und Bildung. Für die Organisation liegt der Umsetzungsmechanismus im Bewusstsein der eigenen Engagementmöglichkeiten und im Wissen über alternative Gestaltungswege bei (finanz-)wirtschaftlichen Themen. Hintergrund ist die normativ-idealistische Vision, gemeinsam eine gerechtere Gesellschaft zu erreichen. Bildungsarbeit übernimmt darin die Rolle, ein grundlegendes Bewusstsein über die wirtschaftlichen Strukturen bspw. finanzwirtschaftlicher Themen zu schaffen, damit die komplexe Problemwahrnehmung ermöglicht wird. Die Säule der Aktion steht für die Mobilisierung der Aktiven und das Ideal möglichst niedriger Beteiligungsschwellen, um sich mit eigenen Ideen einbringen zu können. Die Säule Expertise zu Kernthemen wird gespeist aus dem professionalisierten Arbeitswissen der Hauptamtlichen, über den wissenschaftlichen Beirat und aus dem Engagement der Aktiven. In organisationaler Hinsicht versteht sich die Geschäftsstelle als Dienstleister der Basis. Demnach zeigt sich als übergeordnete Strategie ein Schwerpunkt auf Basisarbeit und auf Aktions- bzw. Kampagnenorganisation.

Für LobbyControl mit den Säulen der Kampagnen- und der Expertisearbeit leitet sich der Handlungsimpuls aus dem Wissen über unterrepräsentierte Interessen und systematische Asymmetrien ab, die zivil-gesellschaftlich gestärkt werden sollen. Die Zielsetzung nimmt Bezug auf demokratietheoretische Überlegungen, dass fairer Interessenausgleich durch verdeckte Einflussnahme erschwert wird. Dies gilt sowohl für einzelne Entscheidungen, als auch für die Entscheidungsspielräume der repräsentativen Demokratie, wenn bestimmte, wirtschaftlich-starke Interessen systematisch bevorzugt werden. Für das Funktionieren der pluralistischen Demokratie ist nach dieser Auffassung eine starke Zivilgesellschaft notwendig. Mit der besonderen Rolle, die Fachwissen für die politische Arbeit einnimmt, lässt sich für LobbyControl eine Expertise-Strategie („insight strategy“, Schiffers 2018) ausmachen, die Elemente der direkten und der indirekten Strategietypen kombiniert (analog zur inside und outside lobbying). Die übergeordnete Strategie legt den Schwerpunkt auf Expertise und Kampagnenorganisation.

Foodwatch sieht sich ausdrücklich als politische Kampagnenorganisation, um die Sichtbarkeit von Verbraucherrechtsthemen zu erhöhen und um Verbesserungen bei Verbraucherrechtsthemen zu erreichen. Übergeordnet ist die Vorstellung, dass die Verbraucher*innen gegenüber der Lebensmittelindustrie aufgrund der informationellen Schieflage und dem Wunsch nach mehr Transparenz gestärkt werden müssen. Als Strategie möchte die Organisation öffentlichen Druck auf Entscheidungsträger und den Lebensmittelmarkt erzeugen, indem sie über Missstände recherchiert, über verbrauchertäuschende Irreführung aufklärt und die Unterstützer*innen mobilisiert (Foodwatch 2019b, Die Gesellschafter 2009a). Die Organisation sieht eine Lücke in der politischen Einflussnahme zwischen Lebensmittelindustrie und Verbraucher*innen, die sie schließen möchte (Die Gesellschafter 2009a). Die strategische Grundausrichtung folgt dem Schwerpunkt der Medienarbeit und Kampagnenorganisation.

Campact versteht sich in der Rolle einer Beteiligungs- und Mobilisierungsplattform als Ergänzung zu Fach-NGOs. Campact wird aktiv, um Druck zu organisieren, wenn konkrete politische Entscheidungen anstehen bzw. auf der Kippe stehen, die zugunsten wirtschaftlicher Partikularinteressen ausfallen können. An dieser Stelle sollen die Unterstützer*innen für Themen wie Umwelt- und Verbraucherschutz mobilisiert werden, um dazu beizutragen, den strukturellen Nachteil zwischen starken und schwachen Interessen auszugleichen (Speth/Zimmer 2015). Dem Organisationsverständnis folgend, werden die politischen Forderungen von den Unterstützer*innen und ihrem Engagement getragen. Die Organisation sieht sich als „Sprachrohr“ und als „Engagement-Netzwerk“ (Speth/Zimmer 2015). Der Schwerpunkt liegt damit auf Mobilisierung und der Neugestaltung von Bürgerprotest durch die bereitgestellte digitale Infrastruktur.

Die Deutsche Umweltstiftung leitet ihr Selbstverständnis mit dem Stiftungsmotto „Hoffnung durch Handeln“ aus dem bürgerschaftlichen Engagement der Umweltbewegung der 1980er Jahre ab. Diese Maxime möchte gesellschaftliche Veränderungen durch individuelle Verhaltensänderungen erzielen: Die Bürgerschaft handelt selbst und wartet nicht auf politische Entscheidungen. Die Stiftung setzt deswegen nur indirekt auf die Veränderung von Politik; im Zentrum steht zivilgesellschaftliches Handeln. Laut dem begrenzten Datenmaterial und den Interviewaussagen verfolgt sie das Ziel, Umweltschutz durch eigene Informations- bzw. Bildungsformate sowie durch die ideelle oder materielle Unterstützung von Umweltprojekten Dritter zu fördern. Die umweltbewegten Überzeugungen sollen vernetzt in Gesellschaft und Politik wirken. Der Schwerpunkt liegt auf der Projektarbeit, die mit Kampagnen begleitet wird. Für die Zielsetzung der Bildungs- und Informationsarbeit stehen die Bürgerstifter*innen im Mittelpunkt. Bei den Projekten zu nennen ist die Crowdfunding-Plattform „EcoCrowd“ und das Beteiligungsinstitut „bipar“.

Über die oben dargestellten Strategie-Profile hinaus lassen sich weitere Erkenntnisse herausarbeiten. Übergeordnet ist die Einschätzung, dass sich zivilgesellschaftliche Organisationen einem Kanon verschiedener Prinzipien verpflichtet sehen – wie Mitgliedern, Zielgruppen, Spendern, aber auch spezifischen Organisationskulturen und Werten. Hier schlagen sich auch Unterschiede in Größe und Ressourcenausstattung nieder, die zwischen den wenigen großen, meist internationalen NGOs und den vielen kleineren Organisationen differenzieren. Hieraus resultiert einSpagat zwischen den Anforderungen der Arbeitslogiken Kampagne, Expertise und Mitgliederkommunikation, der es notwendig macht, entweder Abstriche bei einzelnen Aufgabenbereichen zu machen oder zusätzliche Stellen zu schaffen.

Darüber hinaus lassen sich eine Reihe praxisrelevanter Implikationen formulieren. Diese wurden zu Bausteinen der modernen Interessenvermittlung aggregiert, die jeweils die gesamte Bandbreite der aufgezeigten Handlungslogiken innerhalb eines Aspekts darstellen.

Abbildung 6: Bausteine der modernen Interessenvermittlung

Der erste Baustein der strategischen Repräsentation thematisiert die gewandelte Sichtweise, wie Organisationen die politische Interessenvertretung von fluiden und punktuellen Interessen handhaben. In der politischen Praxis zeigen die veränderten Unterstützungsstrukturen einen Trend zur strategischen, fluiden Kooperation zwischen Unterstützer*innen, Organisation und politischen Entscheidungsträger*innen. Diese veränderten Bedingungen erzeugen vielfältige politische Möglichkeiten; dies geht allerdings mit dem Auflösen sichergeglaubter Strukturen und Bündnissen einher.

Der zweite Baustein der hybriden Partizipationstools erfasst das neuausdifferenzierte Spektrum an Partizipationstools, das Interessenorganisationen einsetzen. Diese reichen von klassisch- aktiv lokalem ehrenamtlichen Engagement, über kontinuierliche Mitgliedschaft bis hin zu punktuellem Online-Protest.

Der dritte Baustein der Transparenz und (Selbst-)Wirksamkeit greift die geänderten Präferenzen der Unterstützer*innen zivilgesellschaftlicher Organisationen auf, die zunehmend den Wunsch äußern, genau nachvollziehen zu können, welche Auswirkung das eigene Engagement tatsächlich hat. Diese Forderung schließt an die sich wandelnden Mitgliedschafts- und Beteiligungsmöglichkeiten an, die die Organisationen ihren Unterstützer*innen anbieten. Der Wunsch nach Kontrolle und Überprüfbarkeit der Arbeit der Führungsspitze wird im hohen Maße abgelöst durch die Forderung nach Kontrolle und Überprüfbarkeit der Organisationswirkung als Selbstwirksamkeitserfahrung der Unterstützer*innen.

Der vierte Baustein der organisationalen Ökonomisierung und Agilität richtet sich an die strategischen Überlegungen von Organisationen, um auf die Anforderungen ihrer Unterstützer*innen zu reagieren. Die Professionalisierung der Interessenvermittlung zeigt sich an der Arbeitspraxis der Organisationen. Als Reaktion auf die zunehmende Komplexität der Aufgaben lässt sich eine fachliche Professionalisierung des Personals ausmachen.

Der fünfte BausteinKooperation und Konkurrenz stellt die zivilgesellschaftliche Arbeitsteilung und die Spezialisierung des eigenen Profils in der ökologischen Nische im Spannungsfeld von Kooperation und Konkurrenz in den Mittelpunkt. Die empirischen Ergebnisse verdeutlichen die kooperative Grundorientierung, die die Organisationen gemeinschaftlich verfolgen. Folglich reagieren die professionalisierten Organisationen darauf, dass sie die eigene ökologische Nische in der Interessenlandschaft identifizieren und auszufüllen. Eine Arbeitsteilung und Spezialisierung der Zivilgesellschaft ist seit Jahren zu beobachten. Trotz (oder wegen) der Konkurrenzsituation auf dem zivilgesellschaftlichen Markt ist der temporäre Zusammenschluss zu Kampagnenbündnissen oder Themenallianzen ein beliebtes, aber zweischneidiges Strategiemittel.

Der sechste und letzte Baustein des Gemeinwohls und der Legitimation greift die aktuelle Diskussion um den Begriff des Gemeinwohles im Prozess der Interessenvermittlung auf und versucht über die politikwissenschaftliche Perspektive eines prozeduralen Gemeinwohlverständnisses zur Versachlichung beizutragen. Im vorliegenden Datenmaterial zeigt sich, dass die eigene Gemeinwohlorientierung als Legitimationsargument strategisch verwendet wird. Sie dient u.a. dazu, sich gegenüber ökonomisch motivierten Partikularinteressen abzugrenzen, um übergeordnete Themen wie Menschenrechte, Naturschutz- und Verbraucherschutzthemen argumentativ zu stärken, aber auch um dem Gegenüber fehlende Gemeinwohlorientierung vorzuwerfen oder sogar Selbstüberhöhung zu unterstellen, um dadurch Positionen zu entkräften. Im gegenwärtigen breiten Konsens der politikwissenschaftlichen Debatte zum prozeduralen Gemeinwohl wird hingegen davon ausgegangen, dass es in modernen, pluralistisch- demokratischen Gesellschaften keinen vordefinierten Begriff des Gemeinwohls geben kann und geben darf (Strünck 2014). Daher muss der Bezug auf Gemeinwohl in der politischen Debatte zurückhaltend und vorsichtig gesetzt werden. Der gesamtgesellschaftliche Aushandlungsprozess ist und bleibt die Richtschnur.

5. Schlussbetrachtung

Die Ergebnisse zeigen die Spannweite verschiedener Profilausprägungen aus einem umfassenden Strategierepertoire moderner Interessenermittlung in der deutschen NGO-Landschaft. Die Ergebnisbereiche umfassen zum einen die theoriegeleiteten Kategorien der Unterstützungs- Einfluss- und Reputationslogik. Diese wurden zum anderen mit vier materialbasierten Kategoriensets ergänzt, die querliegende und mit der Strategieauswahl der Organisationen in Wechselwirkung stehende Aspekte enthalten: die übergeordnete Strategie, die Themenwahl, die Expertise und die Legitimationsargumentation.

Zu den NGO-spezifischen Besonderheiten zählen:

1. der ausgeprägte Bezug zu Fachexpertise als politischem Instrument und als Legitimationsargument im eigenen Selbstverständnis,
2. flexible Organisationsstrukturen, um sich den Anforderungen moderner Politikvermittlung in Governance-Strukturen anzupassen,
3. verschiedene Ansätze der Unterstützer*innen-Mobilisierung, um den Anforderungen von punktuellem und zeitlich begrenztem Engagement vor dem Hintergrund nicht-mitgliedschaftsbasierten Finanzierungsformen gerecht zu werden,
4. Anforderungen an den Zuschnitt von Themen und Forderungen im Spannungsfeld von Glaubwürdigkeit, politischer Anerkennung als relevanter Akteur und dem (begrenzten) Erfolg in Politikwandelprozessen.

Zusammengenommen zeigen sich (5) Abwägungsprozesse von vielschichtigen, teils widersprüchlichen Anforderungen von Basis, Medien und Politik, die sich in ähnlicher Form in den Veränderungstrends der politischen Interessenvermittlung von Verbänden wiederfinden.

Die gewonnenen Erkenntnisse zeigen, welche verschiedenen Strategietypen und Organisationszuschnitte unter das Label NGO fallen. Dieses hohe Maß an Heterogenität, welches der vermeintliche catch-all Begriff integriert, lässt daran zweifeln, ob sich ein solch homogenisierender NGO-Begriff plausibel verwenden lässt. Vielmehr legen die Ergebnisse der vorliegenden Analyse den Schluss nahe, dass es ist nicht sinnvoll ist von ‚NGOs‘ in der politischen Interessenvermittlung zu sprechen. Die verschiedenen Ausprägungen weisen auf den Mehrwert einer Binnendifferenzierung hin. Wir schlagen drei Subtypen vor: NGOs in der engen Begriffsbestimmung sollten daher

1. als diffus-unterstützungsbasierter Subtyp nach dem Verbandsvorbild,
2. als kampagnen- und expertiseorientierter Subtyp
3. sowie als plattformbasierter Subtyp von public interest Organisationen gefasst werden.

Die Analyse aus der theoretischen Perspektive des Dreiecks der Handlungsrationalität verdeutlicht, dass die Organisationen aus einem vielschichtigen Strategieportfolio wählen können. Dies deckt sich mit einem wachsenden Kanon von Forschungsergebnissen, nach denen die Strategiewahl nicht durch den Organisationstyp determiniert wird, sondern sich nach einem stärker inhaltlich definierten Kriterienkatalog richtet. Dieser schlägt sich u.a. in den drei Handlungslogiken und den vier identifizierten Sets nieder. Die Untersuchungsergebnisse schließen an die weiterführende Frage an, ob diese Organisationsstrategien ein Zeichen einer NGO-isierung der Interessengruppenlandschaft sind (vgl. Lang 2013, Paternotte 2016) oder ob die Interessengruppen damit auf Herausforderungen und Veränderungstrends der politischen Interessenvermittlung in Governance-Strukturen reagieren (vgl. Lösche 2007, Strünck/Sack 2017).

Zusammengenommen zeigen die Untersuchungsergebnisse, wie facettenreich die Handlungspraxis von NGOs im weiteren politischen Umfeld ist. Eine systematisch ausgerichtete, politikwissenschaftliche Perspektive kann dazu beitragen, die verschiedenen Wissensstände in einen gemeinsamen Kontext zu setzen, neue Erkenntnisse für die Regierungs- und Interessengruppenforschung zu liefern und das Verständnis von Strukturen und Prozessen des Politikmanagements in der politischen Interessenvermittlung zu verbessern.

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Zitationshinweis:

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1. Quelle aller Logos in dieser und der folgenden Abbildung ist Wikipedia [↩]
2. Attac (2018): Mitgliedsbeiträge 1.286.700 (Einzelmitglieder 1.240.700, Kampagnen Mitgliedsbeiträge/Ex 27.000, Mitgliedsbeiträge Organisation 19.000); Spenden 259.806 (Allgemeine Spenden 97.964, Großspenden 10.000, Mailings 151.862); Sonstiges 46.400 (Verwaltung 400, Personalmittel Verwaltung 6.000, lokale Gruppen 40.000). Lobbycontrol (2019a): Jahresbericht 2018/2019, Foodwatch (2019a): Informationen zu Finanzen, Campact (2017): Jahresbericht 2017, Transparenz Register EU (2018)/Deutsche Umweltstiftung (2012)
   Nach Informationen der Deutschen Umweltstiftung finanziert sich die Stiftung ausschließlich ohne öffentliche Mittel. Die letzten Informationen hierzu gibt es von 2012. Dem EU- Transparenzregister 2018 zufolge ist ein Teil der Finanzmittel aus öffentlichen Quellen. [↩]
3. Information über stimmberechtigte Mitglieder (Stand Juli) 2019 auf eigene Anfrage. [↩]