Moritz Fessler, der an der Europa-Universität Viadrina Frankfurt (Oder) forscht, beobachtet, dass sowohl der Aufstieg euroskeptischer Parteien als auch die Ereignisse der vergangenen Legislaturperiode, wie der Brexit und die gestiegenen Migrationsbewegungen, zu einer Politisierung der EU beigetragen haben. Besonders das Europäische Parlament ist von dieser Politisierung betroffen.
Mit den Europawahlen im Mai 2019 steht der Europäischen Union (EU) ein Stresstest bevor, dessen Ergebnis von hoher Bedeutung für die zukünftige Handlungsfähigkeit der EU sein wird. Prägend für die Wahlen sind insbesondere die Großereignisse der vergangenen Legislaturperiode und der Aufstieg europaskeptischer Parteien. Beide Elemente haben zu einer Politisierung der EU beigetragen, von der insbesondere das Europäische Parlament und damit die Europawahlen betroffen sind. Aber während es in der Vergangenheit insbesondere europaskeptische Parteien waren, die sich diese Politisierung zunutze machten, besetzen zunehmend auch europafreundliche Parteien die Konfliktachse um europäische Integration und die Kompetenzen von EU Akteuren.
Politisierte Europawahlen: Fluch oder Segen für die EU?
Autor
Moritz Fessler ist wissenschaftlicher Mitarbeiter am Lehrstuhl für Europäische und Internationale Politik an der Europa-Universität Viadrina Frankfurt (Oder). Zu seinen Forschungsschwerpunkten gehören Digitaler Strukturwandel, Governance in Europe und das Europäische Parlament.
Mit den Europawahlen im Mai 2019 steht der Europäischen Union (EU) ein Stresstest bevor, dessen Ergebnis von hoher Bedeutung für die zukünftige Handlungsfähigkeit der EU sein wird. Prägend für die Wahlen sind insbesondere die Großereignisse der vergangenen Legislaturperiode und der Aufstieg europaskeptischer Parteien. Beide Elemente haben zu einer Politisierung der EU beigetragen, von der insbesondere das Europäische Parlament und damit die Europawahlen betroffen sind. Aber während es in der Vergangenheit insbesondere europaskeptische Parteien waren, die sich diese Politisierung zunutze machten, besetzen zunehmend auch europafreundliche Parteien die Konfliktachse um europäische Integration und die Kompetenzen von EU Akteuren.
Zu den einschneidenden Ereignissen, die das politische Klima in der Europäischen Union (EU) nachhaltig verändert haben, gehörten unmittelbar nach der letzten Wahl 2014 die Nachwehen der Finanz- und Wirtschaftskrise und der Umgang mit der Gemeinschaftswährung. Bereits Mitte 2015 verlor die Diskussion um die Zukunft des Euro jedoch angesichts rasant zunehmender Migrationsbewegungen nach Europa an Bedeutung. Die Einwanderungsbewegung in die EU und die damit verbundene Binnenmigration lösten eine politische Dynamik aus, die weit über Konsequenzen in einzelnen Politikfeldern hinausging (Krăstev 2017; Buonnano 2017). Die temporären Schließungen von Binnengrenzen dürfen in diesem Zusammenhang als einschneidende Zäsur für die Europäische Union gewertet werden. Schließlich hat sich mit Großbritannien 2016 erstmals ein Mitglied der EU (abgesehen von Grönland) für einen Austritt aus der Union entschieden. Während der Verfassung dieses Artikels war eine abschließende Einigung im Austrittsprozess noch nicht abzusehen. Nichtsdestotrotz stellt der Brexit in der Geschichte der EU einen bisher einmaligen Vorgang dar, der über das Austrittsdatum des Vereinigten Königreiches hinaus weitreichende Folgen haben wird. Die Auswirkungen dieses Dreiklangs aus Wirtschaftskrise, Migrationsbewegungen und Austrittsprozess werden ob ihrer Resonanz in der öffentlichen Meinung der EU für die Europawahlen von erheblichem Einfluss sein (s. aktuelle Eurobarometerumfrage1 ).
Der Aufstieg europaskeptischer2 Parteien im Schatten der oben geschilderten Ereignisse stellt einen zweiten Faktor dar, der die EP-Wahlen 2019 von bisherigen unterscheidet. In Polen, Ungarn, Österreich und Tschechien sind offen europaskeptische Parteien bereits an der Regierung beteiligt und mit Italien hat schließlich sogar der drittgrößte Mitgliedstaat der EU-27 eine als europakritisch einzustufende politische Führung. Bei den Parlamentswahlen in Spanien im April ist mit einem Einzug der rechtspopulistischen Partei Vox zu rechnen (Llanares 2019). Für das Europäische Parlament ist dieser Trend von besonderer Bedeutung. Laut aktuellen Umfragen (z.B. POLITICO 2019) scheint wahrscheinlich, dass europaskeptische Parteien auch bei den Europawahlen deutliche Wahlerfolge erzielen werden. Eine integrationsfeindliche Mehrheit im Parlament würde zunächst die Position des EP im komplexen Institutionengefüge der EU unterminieren und könnte über eine Blockadehaltung die Handlungsfähigkeit der EU insgesamt einschränken.
Die Kombination aus den Krisen der letzten Legislatur und den Erfolgen europaskeptischer Parteien führt zusehends zu einer integrationstheoretischen Politisierung der EP-Wahlen. Der Terminus baut auf Theorien in der politikwissenschaftlichen Subkategorie der Europastudien auf und konzeptualisiert steigende Polarisierung in der Auseinandersetzung um die EU als Ganzes, aber auch um die Kompetenzen einzelner EU-Institutionen (Börzel & Risse 2018, S. 85). Weniger um die konkrete Ausprägung einzelner EU-Politiken dreht sich die Debatte damit in Richtung einer Grundsatzdiskussion, ob und wenn ja welche EU zukünftig existieren soll.
Besonders betroffen von dieser Polarisierung ist in der aktuellen Debatte das Europäische Parlament. Im deutschen Parteienspektrum stehen klassisch europafreundliche Parteien der Mitte der Rolle des einzig direkt gewählten EU-Organs positiv gegenüber. In ihrem Programmentwurf zum Europawahlprogramm formuliert die SPD einen expliziten Passus, der für das Parlament Initiativrechten zur Gesetzgebung fordert (SPD Parteivorstand 2019, S. 30). Auch Bündnis90/Die Grünen streben ein Initiativrecht des Parlaments an und darüber hinaus verstärkte Beteiligung für die Volksvertretung, u. a. in sensiblen Politikbereichen wie der Steuer- und Außenpolitik (Bündnis 90/Die Grünen 2018, S. 85). Auch die AfD bezieht zur Rolle des EU-Parlaments Stellung, wenn auch in anderer Form. Sie fordert eine vollständige Abschaffung des EU-Parlaments und eine einseitige Rückverlagerung von Gesetzgebungskompetenz auf die Mitgliedstaaten (Alternative für Deutschland 2019, S. 12). Damit kulminiert der in den vergangenen Jahren zu beobachtende Trend einer Politisierung der EU-Institutionen in einem politischen Richtungsstreit, bei dem die programmatischen Forderungen deutscher Parteien exemplarisch für eine Debatte auf dem ganzen Kontinent stehen.
Im Spiegel der politischen Realität scheint diese Debatte um Rolle und Kompetenzausformung des EU- Parlaments durchaus nachvollziehbar. Nach wie vor leidet die Volksvertretung unter strukturellen Schwierigkeiten, die zur Polarisierung in der Diskussion beitragen. Einerseits gehören dazu innerparlamentarische Aspekte, die im spezifischen Charakter des supranationalen Organs verankert sind. Anders als in nationalen Parlamenten spaltet das Europäische Parlament eine gleichsame dreifache Konfliktachse: Abgeordnete müssen sich entscheiden, ob sie entlang ihrer Parteizugehörigkeit, ihrer Nationalität oder aber im Parlament als Ganzes möglichst geschlossen abstimmen. Der letzte Fall wird insbesondere dann relevant, wenn das Parlament mit Widerstand gegen die eigenen Vorschläge aus anderen EU-Institutionen rechnet und deshalb an einer möglichst stabilen Mehrheit interessiert ist.
Im Gegensatz zu den Abstimmungsvorgängen in nationalen Parlamenten, die in der Regel entlang klassischer Parteizugehörigkeit verlaufen, verkompliziert diese Dynamik den Überblick über die Konfliktlinien im Parlament und verunmöglicht eine einfache und deutliche Kommunikation klarer Parteiprofile (Brack & Costa 2018, S. 4). Im Rahmen der meist technischen und komplexen Gesetzgebung auf europäischer Ebene verschwimmt somit das Bild einer wirklichen politischen Auseinandersetzung auf der bekannten Konfliktachse zwischen Rechts und Links. Für Wählerinnen und Wähler wird es damit schwer, Abgeordnete und ihre Parteien entlang klassischer ideologischer Linien zu begreifen. Beigetragen hat zu dieser Situation auch die länger dauernde quasi Koalition zwischen der Europäischen Volkspartei (EVP) und der sozialdemokratischen Fraktion (S&D). Diese komplexen Rahmenbedingungen nutzen europaskeptische Parteien aus, indem sie öffentlichkeitswirksam das Bild einer wesentlich am Eigenwohl orientierten Politiker- und Bürokratenklasse in Brüssel zeichnen, die sich kaum für die Probleme der Bürgerinnen und Bürger interessieren (Brack 2012, S. 158). Damit konvertieren sie die Auseinandersetzung um die Ausprägung europäischer Politik in eine Debatte über die Institution Europäisches Parlament und ihre Mitglieder selbst und forcieren eine Politisierung des EP.
Ein interinstitutioneller Faktor, der zur Politisierung des Europäischen Parlaments beiträgt, konstituiert sich in den mangelnden Kontroll- und Initiativfunktionen des Parlaments. Zwar hat das Parlament seit der Einführung des SpitzenkandidatInnenprinzips 2014 entscheidenden Einfluss auf die Spitze der Kommission.3 Die Kommission selbst ist in ihrer Zusammensetzung jedoch an keine „regierende“ Mehrheitskoalition im Parlament gebunden und das EP kann einzelne Kommissarinnen und Kommissare nur in der Konstituierungsphase blockieren, nicht jedoch während der laufenden Legislaturperiode ernennen oder entlassen. Die zwingend erforderliche Zweidrittelmehrheit schließlich, die für einen erfolgreichen Misstrauensantrag gegen die gesamte Kommission notwendig ist, stellt im Kontext des komplexen Mehrebenenparteiensystems des EP eine derart schwer zu erreichende Vorgabe dar, dass alle sieben in der Geschichte der EU gestellten an ihr scheiterten.
Gleichzeitig besteht auch im Verhältnis zum Rat der Europäischen Union (Rat), der die Mitgliedstaaten der EU repräsentiert, ein Ungleichgewicht. Zwar hat das Europäische Parlament im Vertrag von Lissabon weitreichende Kompetenzen zugesprochen bekommen und ist in weiten Teilen der Gesetzgebung ein zentraler und gestaltender Akteur. Trotzdem verfügt es nach wie vor nicht über ein vollumfängliches Initiativrecht.4 Bei genauem Hinsehen wird außerdem deutlich, dass es selbst im Ordentlichen Gesetzgebungsverfahren möglich ist, europäische Gesetze ohne das EP zu beschließen, beispielsweise bei Fristverstreichung während der Zweiten Lesung. Darüber hinaus wird das Parlament in manchen Politikbereichen, wie der Außen- und Sicherheitspolitik, i.d.R. lediglich informiert und verfügt nicht über Mitentscheidungskompetenzen (konsequenterweise gibt es für den Bereich Sicherheitspolitik auch nur einen Unterausschuss und keinen vollumfänglichen ständigen Ausschuss). Und schließlich zeigen die Verhandlungen um die Finanzkrise deutlich, wie es anderen EU-Institutionen und den Mitgliedstaaten gelungen ist, das Parlament als Akteur zu umgehen (Bressanelli & Chelotti 2018).
Der mangelnde Einfluss des Parlaments auf Kommission und Rat führt in der Praxis zu einer Dynamik, die ähnlich der innerparlamentarischen Konfliktstrukturen eine Politisierung des Akteurs als Ganzes katalysiert. Bleibt nämlich der Einfluss einer parlamentarischen Mehrheit auf die Zusammensetzung der Kommission als „Exekutivorgan“ und die Ausprägung öffentlichkeitswirksamer Politikfelder begrenzt bis unsichtbar, und wird das Parlament in wichtigen Strukturfragen umgangen, muss den Wählerinnen und Wählern der parlamentarische Einfluss auf europäische Politik stark eingeschränkt erscheinen. Solange damit die Voice Option in Form von Kritik am aktuellen Regierungsstil durch eine aktive innerparlamentarische Opposition schwer zugänglich wirkt, gewinnt die Exit Option an Attraktivität. Konkret ausgeformt wird letztere Option in den politischen Forderungen europaskeptischer Parteien nach einer weiteren Beschneidung der EP-Kompetenzen oder gar einer Auflösung des Europäischen Parlaments.
Die komplexe Situierung des Parlaments im Institutionsgefüge der EU, aber auch die strukturellen Schwierigkeiten innerhalb des EP bieten also eine Grundlage zur Politisierung des Akteurs, die bisher insbesondere von europaskeptischen Akteuren genutzt wurde (und ihnen nutzte). Mit der Forderung nach einer Stärkung des EP haben europafreundliche Parteien5 das andere Ende der Konfliktachse besetzt.
Damit findet eine neue Diversifizierung der Argumentationsstrukturen in der Politisierungsdebatte um das EP statt. Lange Zeit wurde in der Wissenschaft die These diskutiert, eine Stärkung des Europäischen Parlaments könnte zielführend zu einer Legitimitätssteigerung der EU beitragen (Lodge 1994; Costa & Magnette 2003; Hix & Bartolini 2006). Angesichts der prognostizierten Erfolge europaskeptischer Parteien hatte sich in letzter Zeit die Sorge verbreitet, das Parlament könne sich in einen integrationsskeptischen Akteur verwandeln und damit die Handlungsfähigkeit der EU empfindlich beeinträchtigen. In diesem Zusammenhang erschien eine Stärkung des Parlaments für integrationsfreundliche Parteien zumindest zum aktuellen Zeitpunkt nicht opportun.
Tatsächlich aber saß diese Sorge von Anfang an einem argumentativen Fehlschluss auf, wie obige Ausführungen nachweisen: Gerade die Schwächen des Parlaments boten und bieten europaskeptischen Parteien immer wieder Projektionsflächen für Angriffe auf das Parlament und Möglichkeiten, daraus politisches Kapital zu schlagen. Im Umkehrschluss wäre es wesentlich schwieriger, das EP als illegitim zu porträtieren, wenn es über vollumfänglichen Einfluss auf Gesetzgebungsprozess und Exekutivorgane verfügte und wenn die innerparlamentarischen Konflikte entlang einfach nachzuvollziehender klassischer Parteienkonflikte ausgerichtet wären.6 Das aktive Fordern eines Kompetenzzuwachses für das EP erscheint damit als logischer Schritt für integrationsfreundliche Parteien.
Inwieweit diese Besetzung der Gegenposition aber nachhaltig sein kann, hängt entscheidend vom weiteren Umgang der Parteien mit der Debatte ab. Die Forderung nach einer Stärkung des EP zur Legitimitätssteigerung der EU erscheint in der Profilsetzung zwar zunächst richtig, eine Überformung dieser Konfliktdimension zur stark polarisierten Schicksalswahl kann aber ebenso schädlich sein. Zum einen begeben sich die europafreundlichen Parteien damit genau in die Diskursarena, auf die europaskeptische Parteien im EP Wahlkampf setzen: vereinfachende Antagonismen und Polarisierung zugunsten oder Ungunsten „der EU“ als Ganzes. Zum anderen verhindert eine Reduzierung des EP- Wahlkampfes zur Richtungsentscheidung für oder wider der EU eine Auseinandersetzung mit konkreten Sach- und Inhaltsfragen (Hacker 2018), wie zur Ausgestaltung eines europäischen Sozialmodells, zur Prioritätenallokation im europaweiten Umweltschutz oder zum Umgang mit den Herausforderungen von Digitalisierung und Automatisierung.
Damit steht europafreundlichen Parteien am Vorabend der Europawahlen ein Mehrebenenwahlkampf bevor, in dem sie zwar Position beziehen, aber Übersimplifizierung vermeiden, die Aufmerksamkeit auf konkrete Sachthemen lenken und nicht zuletzt Wählerinnen und Wähler von eigenen Positionen zu Zukunftsfragen der EU überzeugen müssen. Ob dieser politische Mehrkampf angesichts zunehmender Politisierung gelingen kann, wird sich Ende Mai zeigen.
Literatur:
Alternative für Deutschland (2019): Europawahlprogramm.
Börzel, Tanja; Risse, Thomas (2018): From the euro to the Schengen crises: European integration theories, politicization, and identity politics. In: Journal of European Public Policy25 (1), S. 83–108.
Brack, Nathalie (2012): Eurosceptics in the European Parliament: Exit or Voice? In: Journal of European Integration 34 (2), S. 151–168.
Brack, Nathalie; Costa, Olivier (2018): Introduction: the European Parliament at a crossroads. In: The Journal of Legislative Studies 24 (1), S. 1–10.
Bressanelli, Edoardo; Chelotti, Nicola (2018): The European Parliament and economic governance: explaining a case of limited influence. In: The Journal of Legislative Studies 24 (1), S. 72–89.
Bündnis 90/Die Grünen (2018): Europawahlprogramm.
Buonnano, Laurie (2017): The European Migration Crisis. In: Desmond Dinan, Neill Nugent und William E. Paterson (Hg.): The European Union in crisis. London: Palgrave macmillan education (The European Union series Issues), S. 100–130.
Costa, Olivier; Magnette, Paul (2003): Idéologies et changement institutionnel dans l’Union européenne. Pourquoi les gouvernements ont-ils constamment renforcé le Parlement européen ? In: Politique européenne 9 (1), S. 49.
Hacker, Björn (2018): Weniger Markt, mehr Politik. Europa rehabilitieren. 1. Auflage. Bonn: Dietz (Dietz Standpunkte).
Hix, Simon; Bartolini, Stefano (2006): Politics: The Right or the Wrong Sort of Medicine for the EU? In: Notre Europe (19).
Kopecký, Petr; Mudde, Cas (2002): The Two Sides of Euroscepticism. In: European Union Politics (3), S. 297–326.
Krăstev, Ivan (2017): After Europe. Philadelphia: University of Pennsylvania Press.
Llanares, Kiko (2019): Así han cambiado las encuestas tras convocarse las elecciones generales. In: El País, 27.02.2019. Online verfügbar unter: https://elpais.com/politica/2019/02/26/actualidad/1551198441_192237.html.
Lodge, Juliet (1994): The European Parliament and the Authority-Democracy Crises. In: The ANNALS of the American Academy of Political and Social Science 531 (1), S. 69–83.
Maurer, Andreas (2018): Das Europäische Parlament. In: Werner Weidenfeld und Wolfgang Wessels (Hg.): Jahrbuch der Europäischen Integration 2018. 1. Auflage. Baden-Baden: Nomos, S. 69–77.
POLITICO (2019): European Elections. Online verfügbar unter: https://www.politico.eu/2019- european-elections/, zuletzt geprüft am 13.03.2019.
SPD Parteivorstand (2019): Leitantrag zum Europawahlprogramm.
Szczerbiak, Aleks; Taggart, Paul A. (Hg.) (2010): Opposing Europe? The comparative party politics of Euroscepticism. Reprinted. Oxford: Oxford Univ. Press.
Taggart, Paul (1998): A touchstone of dissent: Euroscepticism in contemporary Western European party systems. In: European Journal of Political Research 33 (3), S. 363–388.
Zitationshinweis:
Fessler, Moritz (2019): Politisierte Europawahlen: Fluch oder Segen für die EU?, Essay, Erschienen auf: regierungsforschung.de. Online Verfügbar: https://regierungsforschung.de/politisierte-europawahlen-fluch-oder-segen-fuer-die-eu/
- Abrufbar unter: http://ec.europa.eu/commfrontoffice/publicopinion/index.cfm. [↩]
- Zur wissenschaftlichen Debatte um die Terminologie und Ausprägung von Euroskeptizismus s. insbesondere Taggart (1998), Taggart & Szczerbiak (2010) & Kopecky & Mudde (2002). [↩]
- Ob der SpitzenkandidatInnenprozess bei den Wahlen 2019 wieder zum Tragen kommt, war bei Einreichung dieses Artikels noch nicht abzusehen. [↩]
- Das Europäische Parlament kann die Kommission jedoch auffordern, in einem bestimmten Sachgebiet gesetzgeberisch aktiv zu werden (Art. 225 AEUV). [↩]
- Für eine tiefergehende Analyse der Parteipositionen s. u.a. Euromanifesto-Project oder die Experteneinschätzungen im Chapel-Hill Expert Survey. [↩]
- Eine Möglichkeit hierfür ergäbe sich beispielsweise aus der Einführung transnationaler europäischer Wahllisten. Bedauerlicherweise hat das EP deren Einführung für die durch den Brexit freiwerdenden Sitzplätze in der laufenden Legislaturperiode abgelehnt (Maurer 2018). [↩]
