Dr. Stefan Brüggemann, der als Geschäftsführer der Bonner Akademie für Forschung und Lehre praktischer Politik (BAPP) tätig ist, wirft einen Blick auf die wissenschaftliche Politikberatung. Die großen Herausforderungen unserer Zeit lassen sich nicht allein aus der Politik heraus steuern, sondern benötigen Politiker Erkenntnisse aus der Wissenschaft, um Transformationsthemen angehen zu können. Wie gestaltet sich das Beratungsverhältnis zwischen Wissenschaft und Politik? Welche Chancen und Hemmnisse bringt die wissenschaftliche Politikberatung mit sich? Und welche Voraussetzungen müssen erfüllt sein, damit sie hinsichtlich der Transformationsthemen mitgestalten kann?

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Demografischer Wandel, Digitalisierung und Dekarbonisierung haben nicht nur das „D“ als Anfangsbuchstaben gemeinsam. Sie alle stellen die großen Transformationsthemen Deutschlands im 21. Jahrhundert dar. Bei jedem dieser Themen handelt es sich nicht nur um langwierige gesellschaftspolitische Prozesse, sondern auch um Fragestellungen, die nicht allein aus der Politik heraus beantwortet werden können. Deshalb muss die Politik zur Beantwortung dieser Fragestellungen auf externen Sachverstand aus der Wissenschaft zurückgreifen.

Transformation durch Experten

1. Komplexe Transformation – Politik braucht Wissenschaft

Demografischer Wandel, Digitalisierung und Dekarbonisierung haben nicht nur das „D“ als Anfangsbuchstaben gemeinsam. Sie alle stellen die großen Transformationsthemen Deutschlands im 21. Jahrhundert dar. Bei jedem dieser Themen handelt es sich nicht nur um langwierige gesellschaftspolitische Prozesse, sondern auch um Fragestellungen, die nicht allein aus der Politik heraus beantwortet werden können. Deshalb muss die Politik zur Beantwortung dieser Fragestellungen auf externen Sachverstand aus der Wissenschaft zurückgreifen. Beispielsweise werden die Auswirkungen des demografischen Wandels wissenschaftlich nicht nur durch direkt nachgeordnete Behörden und öffentliche Einrichtungen wie dem Statistischen Bundesamt, dem Bundesinstitut für Berufsbildung, dem Institut für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung und dem Wissenschaftlichen Beirat für Familienfragen im Bundesfamilienministerium, sondern auch durch zahlreiche weitere wissenschaftliche Kommissionen wie z.B. die Kommission zum demografischen Wandel der Leopoldina oder der Altersberichtskommission, die ebenfalls im Familienministerium angesiedelt ist, behandelt – jeweils mit dem Ziel, die Politik zu beraten.

Dies zum Anlass nehmend sollen nachfolgend zunächst die Gemeinsamkeiten aller großen Transformationsthemen betrachtet werden, um in einem zweiten Teil das vorhandene Beratungsverhältnis zwischen Wissenschaft und Politik mit Blick auf diese Themen in Augenschein zu nehmen. Auf dieser Grundlage folgt eine Betrachtung von Chancen und Hemmnissen wissenschaftlicher Politikberatung, um schließlich die Voraussetzungen wissenschaftlicher Politikberatung als Treiberin großer Transformationsthemen zu skizzieren.

Als politisches „Problem“ haben die genannten Transformationsthemen weder einen klar definierbaren Startzeitpunkt, noch werden sie zu einem bestimmten Zeitpunkt enden. Wann genau zum Beispiel der Prozess einsetzte, in dessen Folge die deutsche Bevölkerung begonnen hat zu schrumpfen, sodass weniger Kinder geboren wurden als Menschen verstarben, lässt sich schwerlich feststellen. Noch weniger lässt die letztlich hochindividuelle Ursache der Entscheidung „gegen“ Kinder ermitteln. Gleiches gilt für die Digitalisierung. Als der erste Personal Computer erfunden wurde, hat das Wort der Digitalisierung ebenso wenig in der politischen Debatte stattgefunden wie mit der Erfindung des Internets. Dennoch müssen beide Innovationen rückblickend als Meilensteine auf dem Weg in das Zeitalter der Digitalisierung betrachtet werden. Wann und in welcher Intensität der natürliche Wandel des Klimas durch den vom Menschen mit der Industrialisierung verursachten Ausstoß von CO₂ beschleunigt zu werden begann, lässt sich ebenfalls schwer präzisieren.

Diese Art von Megathemen gerieten sukzessive auf die Agenda, ohne dass sie in der Anfangsphase von einem breiten Teil der politischen Entscheidungsträger Beachtung gefunden haben. Alle diese Themen haben mannigfaltige und sehr konkrete Auswirkungen, ohne dass diese im Vorhinein präzise antizipiert werden konnten. Hinzu kommt, dass die Themen nicht nur komplex, sondern hochdynamisch sind. Damit übersteigen sie den zeitlichen Horizont der Amtszeiten politischer Entscheider und die Fähigkeiten der zuarbeitenden Administration gleichermaßen. Externer Sachverstand in Form wissenschaftlicher Politikberatung kann diese Lücke schließen. So hätte beispielsweise ein frühzeitiges Erkennen des menschengemachten Klimawandels ermöglicht, mit wesentlich milderen Maßnahmen größere Erfolge zu erzielen. Dies hat jüngst auch das Bundesverfassungsgericht mit dem Beschluss vom 29. April 2021 bestätigt und dabei noch den Aspekt der Generationengerechtigkeit angesprochen (BVerfG 2021). Denn der Beschluss des Gerichts, der den überwiegend jungen Beschwerdeführern eine Verletzung intertemporärerer Freiheitsrechte zuspricht, moniert, dass das aktuelle Klimaschutzgesetz nicht weitreichend genug sei, weshalb bei fortschreitendem Klimawandel die Einschränkungen für die junge Generation in wenigen Jahrzehnten erheblich einschneidender sein müssten, um dem Klimawandel überhaupt noch Einhalt gebieten zu können. Auch die fortschreitende Digitalisierung lässt sich in ihrem Fortschritt kaum vorhersagen – Quantencomputing markiert hier den nächsten, absehbaren Schritt zukünftiger Formen und Geschwindigkeiten der Informationsverarbeitung. Der demografische Wandel als einziges der hier betrachteten Transformationsthemen, das nicht in unmittelbarem Zusammenhang mit technologischem Fortschritt steht, hat eine etwas übersichtlichere Dynamik. Allerdings können sich die Auswirkungen des demografischen Wandels zum Beispiel durch exogene Faktoren wie große Migrationsbewegungen ebenso rasant verändern – so kommt Volatilität als weiteres Kennzeichen der großen Transformationsthemen hinzu.

Komplexität ist eine weitere Gemeinsamkeit der drei „D’s“. Im politischen Prozess wird dies besonders dadurch sichtbar, dass kein Ressort, kein Ministerium von den Auswirkungen oder dem Auftrag zur Gestaltung eines der Themen ausgeschlossen ist. Zum Beispiel spielen Klimaschutz und Dekarbonisierung für die deutsche Außenpolitik mittlerweile eine große Rolle oder die Demografie für die Gesundheitspolitik, was sich zuletzt besonders in der deutschen Pandemiepolitik und dem Umgang mit älteren Menschen als vulnerable Gruppe gezeigt hat. Entsprechend groß ist die Möglichkeit und gelegentlich auch die Versuchung politischer Entscheidungsträger, eine große Anzahl von politischen Projekten in den Kontext eines dieser Transformationsthemen zu stellen. Hierbei entsteht zugleich die Gefahr einer Epistemisierung des Politischen. Damit ist eine Zentrierung auf Sach- und Wissensfragen gemeint, die zu einer Entpolitisierung führt (Bogner 2022). Andererseits macht die Komplexität vieler Themen unmöglich, dass sie von Politikern in ihrer Gänze und in all ihren konkreten Auswirkungen durchdrungen werden können.

Daher ziehen politische Entscheidungsträger besonders zu Fragen der großen „D’s“ häufig externe Expertise zu Rate. Und dies erstreckt sich über die komplette Bandbreite der Funktionen, die wissenschaftliche Politikberatung einnehmen kann: Von der Legitimation durch Abstützung eigener Entscheidungen bis hin zur warnenden oder mobilisierenden Funktion – jedes Mal werden die Erkenntnisse der Wissenschaft zitiert. In den jeweiligen Ministerien wird jedes Thema – meist mehrfach – auch in Form institutioneller Beratungsgremien betreut.

Nicht nur die Komplexität der Themen erfordert aus Sicht der Politik mehr wissenschaftliche Politikberatung. Auch aus in der Wissenschaft selbst liegenden Gründen expandiert das beratende Expertentum. Denn erstens werden die Funktionen des Staates sukzessive ausgeweitet, was sich beispielsweise im Bereich des Klima- und Umweltschutzes gut ablesen lässt (Weingart 2015: 2). Zweitens vollzieht die Wissenschaft selbst eine immer stärkere Spezialisierung, sodass zugleich auch die Analysefähigkeit für immer kleinere Teilbereiche gewachsen ist (Weingart 2015: 2). Hinzu kommt ein drittes Argument: Wissenschaftliche Politikberatung wird längst nicht mehr nur von Institutionen wie Hochschulen und Universitäten wahrgenommen, sondern sie wird ebenso von einer immer größer werdenden Zahl externer Institute, Think Tanks und Beratungsfirmen angeboten und dort auch abgefragt.

2. Relevanz wissenschaftlicher Politikberatung

Die noch nicht überwundene Corona-Pandemie hat eindrucksvoll gezeigt, wie wichtig wissenschaftliche Politikberatung besonders in Krisenzeiten für politische Entscheidungsträger geworden ist. Die Gesichter hierzu waren ohne jeden Zweifel der Chef des Robert-Koch-Institutes, Lothar Wieler und der Virologe Christian Drosten. Seit Beginn der Pandemie im Frühjahr 2020 beherrschten sie das Geschehen bei gemeinsamen Auftritten mit dem Bundesgesundheitsminister. Die exponierte Stellung von wissenschaftlicher Expertise erhielt so durch die Pandemie ein neues Maß an Sichtbarkeit. Zwar gehörte und gehört es bereits im Zuge der Klimakrise zur grundsätzlichen Argumentation der Klimaschutzaktivisten, die Politik möge auf die Wissenschaft hören („Follow the science“), jedoch war dies zu keinem Zeitpunkt so eng verknüpft mit einzelnen Gesichtern des wissenschaftlichen Betriebes oder einer einzelnen Institution wie während der Pandemie. Hierüber entbrannte schließlich auch eine Diskussion. Dabei wurde weniger die allgemeine Einschätzung der Experten zum Virus selbst in Zweifel gezogen wurde, wohl aber die daraus von den Experten und der Politik abgeleiteten Schlüsse und konkreten Maßnahmen zur Eindämmung. Wie in einem Brennglas machte die Pandemie, konkreter die Pandemiepolitik, sichtbar wie wichtig die wissensbasierte Entscheidungsfindung zwar einerseits für politische Entscheidungsträger ist, andererseits jedoch die Wissenschaft eben gerade nicht als homogener Block von allgemein „Wahrheitssprechenden“ zu verstehen ist.

Den Aussagen von Drosten widersprechende oder seine Aussagen zumindest relativierende wissenschaftliche Stimmen wurden ebenfalls sichtbar und führten ihrerseits zu zwei Kontroversen. Die eine Kontroverse entwickelte sich in der breiten, nicht-wissenschaftlichen Öffentlichkeit und drehte sich um die Frage von „guter“ bzw. „richtiger“ und „schlechter“ respektive „falscher“ Wissenschaft. Sie konnte naturgemäß nur an der Oberfläche des Kernproblems kratzen, zumal über die Qualität wissenschaftlicher Arbeit nur Wissenschaft selbst, konkret die angesprochene Fachöffentlichkeit, entscheiden kann (Gärditz 2021: 10-16). Sinnbildlich hierfür wurde ein Streitgespräch zwischen dem TV-Moderator Markus Lanz und dem Satiriker Jan Böhmermann, das zugleich die Frage nach medialen Darstellungsformen von Wissenschaft zum Thema hatte (ZEIT Online 2021). Die zweite Kontroverse war in der wissenschaftlichen Community selbst angelegt. Sie stellte die Frage danach, wie Wissenschaft in ihrer Rolle als Politikberatung auftreten darf und soll und damit verbunden, wie moderne Wissenschaftskommunikation gestaltet werden soll.

Die Fähigkeit medientauglich wissenschaftliche Zusammenhänge vermitteln zu können, eine besondere Präsenz in der Öffentlichkeit zu entwickeln und selbst als Repräsentant der Wissenschaft wahrgenommen zu werden, sorgte schließlich auch für derartig hohe Zustimmungswerte für den SPD-Gesundheitsexperten Karl Lauterbach, dass Bundeskanzler Scholz ihn schließlich zum Bundesgesundheitsminister ernannte (Müller 2021). Lauterbach verfestigte das Image als „Mann der Wissenschaft“ und veröffentlichte Anfang 2022 – also als amtierender Bundesgesundheitsminister – ein Buch unter dem Titel „Bevor es zu spät ist. Was uns droht, wenn die Politik nicht mit der Wissenschaft Schritt hält“. Wenngleich Lauterbachs Image als „Mann der Wissenschaft“ in den ersten Monaten seiner Amtszeit kritisch hinterfragt wurde (Trappe 2022), so unterstrich doch seine Besetzung und die Personalie als solche einmal mehr die Wirkmacht und Autorität der Wissenschaft für die Politik.

Wer aber aus der Wissenschaft Gehör findet und wer nicht, bleibt im Verborgenen. Zwar ist bei einigen „großen“ Ministerien jeweils ein institutionelles wissenschaftliches Gremium zur Beratung angesiedelt, bei dem auch ein relativ hohes Maß an Transparenz hinsichtlich der Zusammensetzung, der Art des unabhängigen Arbeitens und der konkreten Aufgaben gegeben ist – wie beispielsweise die jeweiligen wissenschaftlichen Beiräte im Bundesministerium für Wirtschaft und Klimaschutz (BMWK 2022) oder im Bundesministerium der Finanzen (BMF 2022a). Jedoch wird auch hier nicht klar, auf welcher qualitativen Grundlage die Berufung in die jeweiligen Gremien erfolgt. In beiden Fällen werden laut den Satzungen beider Beiräte neue Berufungsvorschläge aus der Mitte des Gremiums an den Minister bzw. die Ministerin herangetragen – offen bleibt, ob und inwiefern diese begründet werden.

Gleiches gilt für Entscheidung zur Annahme oder Ablehnung eines Vorschlages durch die Ministeriumsleitung. In anderen Ministerien sind vergleichbare wissenschaftliche Gremien noch weniger transparent. Hinzu kommt, dass die Möglichkeit für alle Ministerien besteht, zusätzlich zur institutionalisierten Beratung auch extern beauftragte Wissenschaftler mit Gutachten, Analysen oder Ähnlichem zu beauftragen. Dies geschieht dann wiederum nach dem Vergaberecht – nähere Auskünfte zu den Kriterien dürfen hier dann mit Hinweis auf fairen Wettbewerb verweigert werden. Weiterhin zeigt die „Bestellung“ des Wirtschaftsprofessors Lars Feld zum persönlichen, ehrenamtlich tätigen Berater des Bundesfinanzministers (BMF 2022b), dass auch neben den formalisierten Prozessen wissenschaftlicher Politikberatung eine Vielzahl von Möglichkeiten der Einflussnahme wissenschaftlicher Berater auf die Politik – und natürlich auch Instrumentalisierung der Wissenschaft durch die Politik – gegeben ist. Die Inszenierung und so auch Instrumentalisierung der Politik durch einzelne Wissenschaftler oder eingerichtete Gremien, verstärkt die Intransparenz zusätzlich. So setzte sich der von Bundeskanzler Scholz im Dezember 2021 neu eingerichtete Corona-Expertenrat zur Bekämpfung der Pandemie zum überwiegenden Teil aus bisher direkt oder indirekt bereits für das RKI und somit für die Bundesregierung mit Bezug auf die Pandemie beratenden Wissenschaftlern zusammen. Ergänzend hinzu kamen wenige Wissenschaftler, wie der Virologe Hendrick Streeck, der zuvor durch seine öffentlich ausgetragene Kontroverse zu den Positionen von Christian Drosten aufgefallen war. Die Einrichtung des Expertenrates schien in dieser Hinsicht aus Sicht des Kanzleramtes also eher einen öffentlich ausgetragenen, aber im Kern wissenschaftlichen Konflikt befrieden zu wollen und damit auch die Anhänger aus der Bevölkerung der jeweils unterschiedlichen Positionen miteinander versöhnen.

Nahezu komplett undurchsichtig ist, welche wissenschaftlichen Experten die politischen Entscheider in den drei genannten Transformationsthemen beraten. Denn aufgrund ihres Querschnittscharakters sind sie – wie bereits geschildert – in jedem Ressort von Relevanz, ohne jedoch in gleicher Weise hinsichtlich der wissenschaftlichen Beratung institutionalisiert zu sein. In allen Fällen bleibt zudem unklar, ob und inwiefern die institutionelle oder nicht-institutionelle Politikberatung durch Wissenschaftler einen konkreten Einfluss auf die Gesetzgebung erfährt. Dies liegt nicht zuletzt an den unterschiedlichen Arbeits- und Funktionslogiken von Politik auf der einen und Wissenschaft auf der anderen Seite.

3. Chancen und Hemmnisse für Transparenz in der wissenschaftlichen Politikberatung

Während Wissenschaft nach Wahrheit strebt, geht es politischen Entscheidungsträgern darum, verschiedene Interessen und Präferenzen von Wählern zu berücksichtigen, Mehrheiten zu organisieren und Kompromisse und Unterstützung für eigene Entscheidungen zu finden. Bei vielen Sachfragen in der Politik ist dies jedoch kaum möglich, ohne zugleich auf „Wissen“ zurückzugreifen, sodass zumindest für Demokratien das Prinzip der doppelten Legitimation besteht: einmal durch Wahlen respektive die Organisation von Mehrheiten und zusätzlich durch gesichertes Wissen. Umgekehrt kann Wissen für politische Entscheidungsträger jedoch nicht nur legitimierend, sondern mindestens in gleicher Weise delegitimierend wirken (Weingart 2021: 29).

Damit Politikberatung gelingt, kommt außerdem eine ökonomische Komponente hinzu: Es geht um Angebot und Nachfrage. Das Angebot muss fundiertes und auch vermittlungsfähiges Wissen umfassen. Nachfrage bedeutet in diesem Kontext, dass aus Sicht der politischen Entscheidungsträger überhaupt die Bereitschaft besteht, sich beraten lassen zu wollen (Busch 2021).

Politische Entscheidungen auf wissenschaftlichen Erkenntnissen abzustützen, bietet somit große Vorteile ebenso für die Beratenen wie für die Regierten. Allerdings bestehen auch Risiken. Die hohe Glaubwürdigkeit der Wissenschaft, die sie aufgrund ihrer „handwerklichen“ Standards und ihrem eigenen Anspruch, nach Wahrheit zu streben, zu Recht genießt, machen sie auch anfällig. Zunächst haben Interessengruppen aufgrund des politischen Einflusses der Wissenschaft ein grundsätzliches Interesse bereits vor dem legislativen Prozess auf die beratenden Experten im eigenen Sinne einzuwirken.

Zudem bietet das wissenschaftliche Arbeiten durch seine Qualitätskriterien „Einfallstore“ zur Manipulation der öffentlichen Meinung – auch derer politischer Entscheidungsträger. Denn Wissenschaftler erarbeiten nach dem Prinzip der Verifizierung bzw. Falsifizierung stets nur „vorläufige Wahrheiten“. Das Bewusstsein dafür, dass wissenschaftliche Erkenntnis nur so lange als verifiziert gilt, bis sie von anderer Stelle falsifiziert wurde, ist zwar innerhalb des wissenschaftlichen Betriebs selbstverständlich, der breiten Öffentlichkeit jedoch weniger bewusst. Hinzu kommt, dass auch bei verifizierten Erkenntnissen häufig nur mit Wahrscheinlichkeiten gearbeitet werden kann. An dieser Stelle haben in der Geschichte der wissenschaftlichen Politikberatung bereits zahlreiche Akteure eingehakt, um durch das gezielte Streuen von Zweifeln ihre eigene Position zu stärken. Die Wissenschaftshistorikerin Naomi Oreskes schildert anhand von zahlreichen Fallbeispielen, wie die Standards der Wissenschaft in diesem Zusammenhang absichtlich missbraucht wurden – zum Beispiel, um den direkten Zusammenhang zwischen Tabakkonsum und verschiedenen Krebserkrankungen zu leugnen (Oreskes/Conway 2014: 24ff.). Dabei wandte die Tabakindustrie viel Mühe auf, um unter anderem andere Gründe für Krebserkrankungen ausfindig zu machen und diese einer breiten Öffentlichkeit zu präsentieren (Ebd.). So sollten Verbraucher und vor allem Politiker darüber in Zweifel geraten, wie hoch das mit dem Rauchen verbundene Risiko für die menschliche Gesundheit tatsächlich ist. Wissenschaft, die zur politischen Beratung genutzt wird, muss sich daher stets gegen Missbrauch, aber auch gegen Politisierung zur Wehr setzen.

Um eine Politisierung der Wissenschaft zu verhindern, sollten nach Peter Weingart idealerweise folgenden vier Prinzipien bei der wissenschaftlichen Politikberatung beachtet werden:

• Distanz, um die Unabhängigkeit zwischen wissenschaftlichem und politischem Betrieb zu wahren,
• Transparenz der Beratungs- und Entscheidungsprozesse,
• Öffentlichkeit, die den Zugang zu relevanten Informationen ermöglicht und dadurch Vertrauen schafft, sowie
• Pluralität, damit alle wissenschaftlichen Disziplinen gleichermaßen einbezogen werden (Weingart 2021: 29).

Dabei findet der überwiegende Teil der wissenschaftlichen Politikberatung zwar in institutionalisierten Gremien statt, diese sind jedoch bislang kaum einheitlich erfasst beziehungsweise registriert. Ebenso ist bislang kaum erkennbar, weshalb manche wissenschaftlichen Berater von der Politik in Anspruch genommen werden, während andere ungehört bleiben. Insofern besteht hinsichtlich der Frage nach Transparenz und auch Öffentlichkeit eine gewisse Lücke zwischen Anspruch und Wirklichkeit, weshalb auch ungewiss ist, ob die beiden ersten Prinzipien stets Beachtung finden. Das große Vertrauen weiter Teile der Bevölkerung in „die Wissenschaft“ ist insbesondere vor dem Hintergrund der gelebten Praxis in der wissenschaftlichen Politikberatung kein Selbstläufer. Es muss kontinuierlich (neu) begründet werden.

Wer wissenschaftliche Politikberatung betreibt, muss stets reflektieren, in welcher Phase des Policy-Cycle die Beratung stattfindet. Denn danach entscheidet sich, in welcher Funktion der wissenschaftliche Politikberater tätig wird (Beyme 1997). Nach dem Modell des Policy-Cycle lässt sich Regierungshandeln in verschiedene Phasen untergliedern: Problemformulierung, Agenda Setting, Politikformulierung, Implementierung, Evaluation und Terminierung. Je nachdem, in welcher Phase dieses Zyklus sich ein politisches Thema „befindet“, ist die Funktion der wissenschaftlichen Politikberatung entweder problembezogen oder politikbezogen.

Zu problembezogenen Funktionen zählen nach Weingart und Lentsch (2015: 29)

• Warnung (um auftretende Probleme frühzeitig zu erkennen),
• Analyse (Aufzeigen von Lösungswegen für ein bestehendes Problem),
• Identifikation (und Bewertung politischer Handlungsalternativen),
• Formulierung von Empfehlungen sowie die
• Entwicklung von regulativen Standards.

Dem gegenüber zielt die politische Funktion eher darauf ab, die Komplexität und die Handlungsoptionen für Entscheider zu verringern. Hier kann wissenschaftliche Politikberatung beitragen zu (Ebd.):

• Konsensbildung bei divergierenden Interessen,
• Information und Mobilisierung der Öffentlichkeit,
• Legitimierung von Entscheidungen und
• Evaluierung politischer Maßnahmen.

Demnach wird wissenschaftliche Politikberatung beispielsweise in der Policy-Cycle-Phase der Problemformulierung eher eine problembezogene Funktion (z.B. die der Warnung) einnehmen, während in der Evaluationsphase durch die Wissenschaft eher eine politische Funktion eingenommen wird.

Weiterhin kommt hinzu, dass wissenschaftliche Politikberatung vor diesem Hintergrund eben nicht allein „fact-making“ betreibt, sondern zunehmend auch selbst darum bemüht ist, wissenschaftliche Erkenntnisse in einen gesellschaftlichen Kontext zu setzen und somit zusätzlich die Funktion des „sense-making“ übernimmt. Dies muss bei der Analyse von wissenschaftlicher Politikberatung ebenso berücksichtigt werden, wie auch etwaige Unterschiede nationaler Beratungskulturen (Schenuit 2017). Allerdings ist auch innerhalb nationaler Grenzen kaum eine einheitliche Beratungskultur zu definieren. Denn allein die Organisationsformen und -strukturen wissenschaftlicher Politikberatung haben sich in Deutschland im Laufe der Zeit derartig ausdifferenziert und pluralisiert, dass schon für die bekannten institutionalisierten Beratungsgremien „sehr unterschiedliche Wissenskulturen“ (Weingart/Letsch 2015: 13) festgestellt werden müssen, was wiederum zwangsläufig die Kulturen der Beratung beeinflusst.

Schließlich besteht vor diesem Hintergrund die Frage, ob der konkrete Einfluss wissenschaftlicher Politikberater auf die Formulierung von Gesetzestexten überhaupt messbar ist. Zur Sichtbarmachung des Einflusses von Verbänden und anderen Interessengruppen auf das Gesetzgebungsverfahren hat sich der Begriff des „exekutiven Fußabdruckes“ etabliert (Vooren /Zacharakis 2021). So soll mithilfe eines zu geschaffenen Lobbyregisters transparent gemacht werden, welche Kontakte zu welchen Themen zwischen politischen Entscheidungsträgern und Vertretern von Lobbyorganisationen bestanden haben. In dieses Lobbyregister sollen sich nach aktuellem Gesetzestext ebenso Wissenschaftler eintragen, wogegen sich Widerstand von Vertretern der Wissenschaft formiert. Sie kritisieren insbesondere den hierdurch entstehenden Eindruck, Wissenschaft und Lobbyismus seien nicht klar voneinander zu trennen: „Wissenschaft wird zu einer Meinungsäußerung und Interessenbekundung reduziert. Der Unterschied zwischen strategisch-motivierter Interessenvertretung und wissenschaftlich-basierter Beratung wird weder reflektiert, noch findet er Berücksichtigung im Lobbyregister selbst. Politikberatende Wissenschaftler und Wissenschaftlerinnen werden im Register mit Lobbyisten gleichgesetzt.“ (Schetter/Hornidge 2022). Dadurch drohe „umfangreiche, sehr spezifische Sachexpertise“ (Ebd.), die der Politik durch Wissenschaftler zur Verfügung gestellt würde, nicht vorgetragen werden zu können. Ausgenommen von dieser Registrierungspflicht sind lediglich jene Experten, die in den bereits beschriebenen institutionalisierten Gremien der Bundesregierung tätig sind (§2 LobbyRG). Eine Streichung für alle anderen Wissenschaftler löst jedoch nicht das Problem der nach wie vor bestehenden Transparenzlücke im Bereich der wissenschaftlichen Politikberatung. Die von Seiten der Wissenschaft kritisierte Grenzverwischung durch ein gemeinsames Register wird auch durch ein separates Register nicht aufgelöst werden können. Denn auch hier bliebe nicht zuletzt die Frage: Wer ist ein Wissenschaftler? Auch Promovierte, Honorarprofessoren und habilitierte Universitätsprofessoren können zugleich auch Verbandsvertreter oder Unternehmer und Konzernlenker sein. In welcher Funktion sie jeweils bei einem politischen Entscheidungsträger vorsprechen und wie viel Einfluss dies auf ein konkretes Gesetzesvorhaben hat, wird also durch eine zusätzliche Registrierung nicht transparenter. Mehr Transparenz ist dennoch möglich und nötig.

4. Voraussetzungen für gelingende Politikberatung bei großen Transformationsthemen

Die Transparenz muss vor allem hinsichtlich des Prozesses der wissenschaftlichen Politikberatung selbst gesteigert werden. Nur wenn einer breiten, nicht-akademischen Öffentlichkeit sichtbar gemacht wird, wie Wissenschaft funktioniert, dass sie nicht gleichbedeutend mit (ewiger) Wahrheit und auch ihr Streit inhärent ist – sie diesen sogar sucht, besteht eine Chance, den Prozess von wissenschaftlicher Politikberatung ebenfalls transparenter zu machen. Hierfür braucht es zweifelsohne auch ein Grundmaß an Transparenz über die Auswahl zu Rate gezogener Experten und die Erklärung dazu, welche Frage mit welchem Erkenntnisinteresse Wissenschaftlern von der Politik gestellt wird. Es braucht eine klare Grenzziehung in der Kommunikation, die beispielsweise auch den gemeinsamen Auftritt bei Pressekonferenzen von politischen Entscheidern und Wissenschaftlern kritisch hinterfragen muss. Eine zielgerichtete, wissenschaftliche Politikberatung in Kombination mit einer professionellen Wissenschaftskommunikation kann dann nicht allein die wissensbasierte Entscheidungsfindung der Politik unterstützen, sondern auch in besonderer Weise Treiber von komplexen, die Dauer einer Legislaturperiode weit überschreitenden, Themen sein. Die Corona-Pandemie hat eindrucksvoll gezeigt, wie wichtig es für die Bundesregierung war und ist, eigene Entscheidungen durch ein valides Fundament von Sachargumenten zu untermauern, um entsprechenden Rückhalt in der Bevölkerung zu finden. Dieses Momentum kann nun genutzt werden, um auch die großen, langfristigen Themen der Transformation zu gestalten.

Dabei wird die Stabilität des Vertrauens in die Wissenschaft davon abhängen, selbst einen großen Beitrag zur Transparenzschaffung zu leisten. Die Registrierung im neu geschaffenen Lobbyregister kann aus guten Gründen abgelehnt werden, dies sollte dann aber nicht ohne Gegenvorschlag geschehen. Denn, dass die gegenwärtige Praxis wissenschaftlicher Politikberatung nicht transparent ist, wird langfristig auch der Glaubwürdigkeit der Wissenschaft selbst schaden, sodass sie Gefahr liefe, aus Sicht der Politik weder eine politikbezogene noch eine problembezogene Funktion wahrnehmen zu können. Dies wiederum würde einen Rückschritt für wissensbasierte Entscheidungen wie auch insgesamt für die Wissensgesellschaft zur Folge haben. Insofern müssen sich Beratende und Beratene gleichermaßen darum bemühen, Auswahlprozesse, Personalentscheidungen, Zielsetzungen, Formulierungen von Forschungsfragen und letztlich auch die Art und Weise der Kommunikation von Ergebnissen transparenter zu machen.

Denn insbesondere bei der politischen Bewältigung der großen Transformationsthemen der Gegenwart wird es nicht weniger, sondern mehr externen – vor allem wissenschaftlichen – Sachverstand benötigen, um auf Basis interdisziplinärer Forschung und im Verbund mit der Praxis der Politik ganzheitliche Lösungsvorschläge machen zu können. Hierfür braucht es zudem eine mitunter mutige Wissenschaft, respektive mutige Wissenschaftler, die sich auch für einen Widerspruch oder einer Klarstellung im Falle einer politischen Fehlinterpretation oder gar unredlichen Instrumentalisierung zu Wort melden. Als Scharnier zwischen den Sphären der Politik auf der einen und der Wissenschaft auf der anderen Seite muss auch der Wissenschaftsjournalismus eine Stärkung erfahren. Denn einerseits greifen Journalisten aller Ressorts gerne auf wissenschaftliche Expertise zur Unterfütterung ihrer Beiträge zurück, anderseits zeigt sich, dass der originäre Wissenschaftsjournalismus – mit Ausnahme einiger überregionaler Angebote – häufig Sparzwängen zum Opfer fällt und tendenziell zunehmend von freien Mitarbeitern wahrgenommen wird (Blöbaum 2017: 235). Unweigerlich stellt dies auch Medien vor große Herausforderungen, weil einerseits die Güte wissenschaftlicher Expertise fast nur aus der jeweiligen Fachdisziplin selbst heraus zu beurteilen ist und andererseits Wissenschaft vom Diskurs lebt, der wiederum in seiner Breite kaum medial darstellbar ist.

Sichtbar wurde dies insbesondere im Laufe der Corona-Pandemie, die das Phänomen der „false balance“ zum Thema für eine größere Öffentlichkeit gemacht hat. Dabei führt bereits der Begriff selbst in die Irre. Denn der Versuch, überhaupt eine Balance zwischen wissenschaftlichen Positionen darzustellen, ist dann nicht erforderlich, wenn es sich um auf den Grundlagen wissenschaftlicher Qualitätskriterien erarbeitete Positionen handelt. Der Wunsch, dem Medienkonsumenten eine Art der Ausgewogenheit zu bieten, unterliegt insofern der Fehlannahme, dass sich (politische) Meinung mit einer wissenschaftlichen Position gleichsetzen ließe. Dies ist aber mitnichten der Fall, was allein schon durch die grundgesetzliche Differenzierung von Wissenschaftsfreiheit und Meinungsfreiheit zum Ausdruck kommt. Der Wunsch des Rezipienten, durch die Medien eine qualitative Einordnung des zitierten oder zu Rate gezogenen wissenschaftlichen Experten zu erfahren, ist nachvollziehbar. Jedoch gibt auch der Hinweis, dass nur eine Minderheit aus der jeweiligen Disziplin derselben Auffassung ist, wie der zitierte Experte, nichts über die Richtigkeit seiner These aus. In dieser Hinsicht ist auch die in den Rechtswissenschaften gebräuchliche Differenzierung zwischen einer „Mindermeinung“ und einer „herrschenden Meinung“ eher eine Art der Selbstvergewisserung bei Grundsatzdiskussionen als eine Klassifizierung von wissenschaftlicher Güte.

Die Auswahlkriterien von Redaktionen und Journalisten auf der Suche nach wissenschaftlicher Expertise sind aufgrund dieser Schwierigkeiten häufig selbstreferentiell. Daher sind vielfach dieselben Experten medial präsent, während andere Stimmen derselben Disziplin kaum Erwähnung finden, obwohl sie innerhalb der eigenen Fachöffentlichkeit durchaus Popularität genießen. Für Ökonomen in der Expertenrolle haben dies Justus Haucap und Tobias Thomas betrachtet (2014). Sie empfehlen schließlich eine optimierte Wissenschaftskommunikation, aber auch eine Stärkung der Medienkompetenz einzelner Wissenschaftler, um so zunächst mehr Präsenz in den Medien und hierüber schließlich auch mehr Gehör bei politischen Entscheidern zu finden (Ebd).

Für eine gelingende Politikberatung in Bezug auf die großen Themen der Transformation kommt hinzu, dass eine ganzheitliche und interdisziplinäre Betrachtung unerlässlich ist. Denn die breite Ausdifferenzierung und Komplexität des demografischen Wandels, der Dekarbonisierung und der Digitalisierung machen es unmöglich, dass sich Politikberatung lediglich an ein politisches Ressort wendet. Vor diesem Hintergrund müssen auch die institutionellen Gremien neu und breiter zugeschnitten werden und sich mit ihrer Beratung an alle betroffenen Ministerien wenden, um die Querschnittsdimension entsprechend zu berücksichtigen.

Literaturverzeichnis

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Zitationshinweis

Brüggemann, Stefan (2022): Transformation durch Experten, Die Relevanz wissenschaftlicher Politikberatung, Essay, Erschienen auf: regierungsforschung.de. Online Verfügbar: https://regierungsforschung.de/transformation-durch-experten/