Abbildung 1: Modell des Entscheidens; eigene Darstellung.

Wann und warum ein Akteur einschreiten muss

Es stellt sich zunächst die Frage, wann und warum ein politischer Akteur in eine politische Entwicklung aktiv einschreiten muss. In der Demokratie ist Politik „immer zustimmungsabhängig (Wahlen), begründungsnotwendig (Debatten) und rechenschaftspflichtig (Kontrolle)“ (Korte 2020b: 3). Sprachgewinn ist insofern zentral, um politische Entscheidungen zu rechtfertigen. Es geht dabei vor allem um Deutungshoheit als Machtprämie, denn „Einfluss wird durch Kommunikation gesichert“ (Korte 2014: 134). Insbesondere die herausgehobene Sichtbarkeit der Regierungsführer in der bestehenden Kanzlerdemokratie führt dazu, dass sie „im Meinungsbild der Bürger in der Verantwortung der Politikergebnisse“ (Korte 2018: 369) stehen. Es werden nicht Regierungen, sondern Kanzlerkandidaten gewählt. Ein Verlust von Deutungshoheit, gleich in welcher Arena, ist insofern Machtverlust. Dem muss durch aktives Eingreifen entgegengewirkt werden.

In der Krise gerät der Akteur nun zusätzlich in dreierlei Hinsicht unter Druck: Zum einen entstehen innerhalb kürzester Zeit viele und neue Informationen, Bekanntes wird womöglich nach kurzer Zeit bereits wieder verworfen. Unwissen und Unsicherheit dominieren die Lage und es trifft eine bildlich gesprochene Informationsflut auf den Akteur (hier: Infektionswege, Inkubationszeit, Krankheitsverläufe, Mortalitätsrate, wirtschaftliche und soziale Auswirkungen, Robustheit des Gesundheitssystems, etc.). Neben der Sachdimension kann Unsicherheit dabei auch Unkenntnis von Zielen und Strategien anderer Akteure auf der Machtdimension bedeuten. Für den Entscheidungsakteur besteht nun die Herausforderung, die Relevanz der Informationen herauszufiltern, um daraus resultierend eine möglichst rationale Wahl treffen zu können. Zum zweiten besteht zeitgleich jedoch auch eine Bedrohungslage (hier: die steigende Zahl an Todesfällen, psychische Folgen aufgrund der sozialen Distanzierung, Arbeitslosigkeit, Überlastung des Gesundheitssystems, etc.). Diese Bedrohungen werden darüber hinaus ohne wirkungsvolle Entscheidungen mit voranschreitender Zeit wahrscheinlicher. Der Akteur steht damit drittens unter enormer Belastung (Stress) und muss sich im Krisenmanagement beweisen, denn schlechtes Krisenmanagement gefährdet durch abnehmende politische Unterstützung der Wähler letztlich die eigene Machtposition.

Das kommunikative Vorgehen der Bundeskanzlerin nach außen zeigt sich üblicherweise abwartend, gar präsidentiell zaudernd (vgl. Vogl 2007, zitiert nach Korte 2010b: 225). Diese Strategie verschafft Handlungskorridore, im Umgang mit Nicht-Wissen vor allem Zeit und kann sich letztlich in Verbindung mit „kleinteiligem Vielfaltsmanagement“ (Korte 2010a: 116) als machterhaltende Taktik herausstellen. Auf diese Weise kann letztlich der „Eindruck von verwaltetem Regieren“ (Korte 2015: 19) entstehen, bei dem Gestaltungsziele und Leidenschaft fehlen. In dem hier betrachteten anfänglichen Zeitraum der Corona-Krise bis zum Zeitpunkt der Fernsehansprache wurde letzteres jedoch nicht erwartet. Vielmehr wurden Krisenlotsen gesucht, die verlässlich durch die Krise führen: „Nie war die Sehnsucht nach dem Staat, die Staatsgläubigkeit ausgeprägter. Etatismus und Obrigkeitshörigkeit dominieren. Umfassende staatliche Daseinsvorsorge räumt mit Marktgläubigkeit auf“ (Korte 2020a). So erwarten Bürger in Krisenzeiten umso mehr ein durchsetzungsstarkes Auftreten „als heroische Chefsache des Krisenmanagers“ (Korte 2014: 129). Doch politische Macht ist weder statisch noch klar ableitbar aus institutionellen Herrschaftsbeziehungen (vgl. Korte/ Fröhlich 2009: 14). Das zeigt sich in der Corona-Krise umso deutlicher in Bezug auf die Gestaltungskompetenz der Bundeskanzlerin: In den weit überwiegenden Bereichen liegt die Entscheidungskompetenz in der Zuständigkeit der Bundesländer.

Hinzu kommt, dass aus den drei Arenen weitere relevante Einflussgrößen neben der institutionellen Kompetenzzuschreibung resultieren, welche die Handlungskorridore eines Akteurs (hier: der Bundeskanzlerin) je nach Setting bedingen (können). Hier kommen in der parlamentarischen Arena insbesondere der Koalitionspartner und die Opposition in Betracht, in der administrativen Arena Gremien der föderalen, europäischen und gesellschaftlichen Krisenbewältigung sowie in der öffentlichen Arena mediale Berichterstattung und gesellschaftliche Unterstützung. Darüber hinaus können insbesondere Gerichte mit Entscheidungsmacht als Flanken des politischen Entscheidens in Legislative und Exekutive betrachtet werden (vgl. Kranenpohl 2013: 259). Sie stellen gewissermaßen einen Rahmen um das Arenen-Modell dar.

Entscheiden unter Druck

Vor dem Hintergrund einer sich zuspitzenden Situation steht die Kanzlerin Ende März 2020 unter Handlungsdruck. Es wirken einerseits die unzähligen, sich mitunter revidierenden Informationen, Zeitfaktoren und Bedrohungsszenarien auf sie ein. Damit verbunden sind andererseits die verschiedenen Machteinflüsse des Regierens von außerhalb als Flanken (z. B. Gerichte) wie innerhalb der Arenen, die in der Summe ein umso stärkeres Spannungsverhältnis im Sinne eines Steuerungsdilemmas erzeugen.

Aufgrund der Vielzahl an Informationen und der beschränkten kognitiven Kapazitäten eines Menschen besteht für den Akteur keine Möglichkeit, sämtliche Informationen vollständig zu verarbeiten und auszuwerten. Er muss eine Komplexitätsreduktion erreichen. Dazu werden eine schnellere Informationsverarbeitung, Heuristiken (vereinfachende mentale Entscheidungsregeln, Faustregeln) und Schemata (zusammenfassende kognitive Strukturen, Erwartungen) notwendig, um die Entscheidungsfindung möglichst effizient und erfolgreich zu gestalten. Auf diese Weise filtert der Akteur Informationen und es werden nicht mehr alle Elemente individuell abgewogen. Durch diesen Prozess steigt jedoch auch das Risiko einer Fehleinschätzung. Es soll dabei keinesfalls übersehen werden, dass die an die Kanzlerin herangetragenen Informationen bereits durch professionelle und arbeitsteilige Zuarbeit der „Machtmakler“ (Korte 2003; siehe dazu auch Grunden 2013: 377; Korte 2011) stark selektiert und fokussiert sind. In derartigen Stresssituationen stellt sich dennoch die zentrale Frage nach einer Strategie und damit nach einer Entscheidung. Dafür braucht es einen politischen Kompass. Die im Modell angenommene Komplexitätsreduktion geht daher mit Bezug auf die Arbeiten von Kahneman (2012) und Wilharm (2016) davon aus, dass der Akteur die Geschwindigkeit der inhaltlichen Auseinandersetzungen durch automatisiertes Denken erhöhen muss. Wenngleich Krisenentscheidungen damit eine intuitive Komponente enthalten, kann dennoch davon ausgegangen werden, dass das automatisierte Denken und die ihm zugrunde liegenden Heuristiken auf den vielfältigen Erfahrungen eines Spitzenakteurs beruhen (vgl. Scheve 2012: 145ff.).

In Bezug auf die Fernsehansprache der Kanzlerin lässt sich der Einfluss einzelner Informationen oder Kontextfaktoren freilich nicht bestimmen. Aufgrund der Außergewöhnlichkeit und der Tragweite der Ansprache verwundert es jedoch nicht, dass der Text im kleinsten Kreis und mit größter Aufmerksamkeit von Merkel selbst zusammen mit Regierungssprecher Steffen Seibert und Büroleiterin Beate Baumann konzipiert und bis zuletzt und bis ins Detail überarbeitet wurde (siehe dazu Fried 2020).

Kommunizieren unter Druck

In Zeiten einer solchen Krise wie der Corona-Pandemie ist darüber hinaus in besonderem Maße Krisenkommunikation (Darstellungskommunikation) gefragt. Als Teil der öffentlichen Arena kann sie direkt (z. B. über die sozialen Medien) oder indirekt über die Massenmedien (als zentrale Vermittler zwischen der politischen und der gesellschaftlichen Ebene [vgl. Korte/ Fröhlich 2009: 276; Patzelt 2013: 237, 239]) erfolgen. Sie findet jedoch stets in einem Resonanzraum statt. Kommunikation über direkte Kanäle ist somit nicht frei von einer weiteren Thematisierung durch die Massenmedien oder andere Akteure. Dabei soll keineswegs außer Acht gelassen werden, dass Massenmedien stets als Politikdarstellungs- und Politikwahrnehmungsplattform eine Doppelrolle erfüllen und nicht selten die Rolle eines politischen Akteurs im Sinne eines „Anwalt[s] der Bürgerinteressen“ (Sarcinelli 2010: 286; siehe dazu auch Fawzi 2014; Newton/ Merz 2015) einnehmen. Aus Perspektive der Gesellschaft kommunizieren schließlich viele Akteure (politische, journalistische, gesellschaftliche, etc.) gleichzeitig. Daher muss auch jedes Individuum für sich – und in aggregierter Betrachtung damit die gesamte Gesellschaft – komplexitätsreduzierende Techniken anwenden. Damit verbunden ist die Auswahl, welchen Informationen und welchen Akteuren welche Relevanz und Aufmerksamkeit beigemessen wird.

Eine Fernsehansprache der Bundeskanzlerin mit Seltenheitswert ist daher ein überaus probates Mittel, um Aufmerksamkeit zu erzeugen und auf Basis dieser Inhalte zu vermitteln und Wirkung zu erzielen. Die Ansprache birgt dabei auch die Möglichkeit Akzente zu setzen, die auf die künftigen Verhandlungen auf der Hinterbühne wirken und einen bestimmten Standpunkt der Kanzlerin erkennen lassen. Damit die Handlungskorridore dabei jedoch in Anbetracht begrenzter Entscheidungskompetenz für Länderzuständigkeiten nicht zu eng werden, wird ein besonderes Kommunikationsgeschick erforderlich. So thematisiert die Kanzlerin mögliche Ausgangssperren nicht. Gleichzeitig soll die psychologisch wichtige Selbstwirksamkeit der Bürger angesprochen werden. Die vor dem Hintergrund komplizierter Verhandlungs- und Entscheidungssituationen gern genutzte mehrdeutige Sprache (siehe dazu Bavelas et al. 1990), die sich nicht auf konkrete Aussagen festlegen lassen will, verbietet sich hier aufgrund ihrer Nebenfolge, dass bei Bürgern dadurch stets eine „Verschleierung tatsächlicher Absichten“ (Eicher 2018: 183) und nicht ein starker Einsatz für die Repräsentierten vermutet wird. Die Fernsehansprache muss ansprechend und glaubwürdig sein. Und Glaubwürdigkeit basiert auf Vertrauen, das durch ein wiederholtes Ausbleiben, Relativieren und Umgehen von Versprechen auf Dauer sein Fundament verlieren kann (vgl. ebd.: 182). Gleichzeitig ist Politik aber auch immer unfertig (vgl. Korte 2017: 228). In der Krise gilt das umso mehr und es fällt schwer, auf abgeschlossene Erfolge zu verweisen.

„Politik bedeutet für individuelle Akteure immer reden mit Folgen“ (Korte 2008: 20). Die zentrale Frage orientiert sich daran, was, wie und wie viel mit wem und wann kommuniziert werden soll. Antizipiert werden muss dabei bereits, welche Folgen aus der Kommunikation wohl resultieren werden. Der Fokus der Fernsehansprache liegt klar in der öffentlichen Arena und auf der Kommunikation mit der Bevölkerung. Die Wahl der Worte und die Art und Weise des Vortrags bedingen jedoch den Erfolg der Deutungshoheit, indem die emotionale Lage der Zuschauer ebenso wie die Ansprache der Medienlogiken richtig antizipiert werden müsse. Es können der Ansprache der Kanzlerin damit drei zentrale Ziele unterstellt werden: das Erreichen von Aufmerksamkeit, die Vermittlung von Inhalten und die Erzielung von Wirkung.

Erreichen von Aufmerksamkeit und Vermittlung von Inhalten: Die Kanzlerin entscheidet sich für eine Nutzung des Kanals der Massenmedien, der grundsätzlich mittelbare Kommunikation bedeutet (z. B. durch Interviews, Hintergrundgespräche mit Journalisten, Zuspielen von Informationen). Allerdings spielt sie den Kanzlerbonus der Bühne einer Fernsehansprache als Sonderweg der direkten Kommunikation aus. Ihre Rede bleibt für den Moment zunächst ununterbrochen und unwidersprochen. Rund 25 bis 30 Millionen Menschen sehen an diesem Abend zumindest Ausschnitte der Ansprache im Fernsehen (vgl. Fried 2020; Der Tagesspiegel 2020). Entsprechend dem Gewinn der Sprachhoheit in der öffentlichen Arena, hält sich die Aufmerksamkeit für die erste Zeit durch die wiederkehrende Thematisierung, Einordnung und Bewertung der Rede durch die klassischen Massenmedien sowie die Kommentierung in den sozialen Medien. Es folgt eine überwältigende Zustimmung und Merkel gewinnt die klare Deutungshoheit über die Darstellung ihres Krisenmanagements und die politischen Entscheidungen dieser Tage.

Der bekannt sachlich-nüchterne Kommunikationsstil Merkels wirkt gegenüber den medialen Selektionsmechanismen wie eine Ergänzung. Doch neben der Brisanz des Virus verwendet die Kanzlerin in ihrer Fernsehansprache plötzlich eine bislang nicht gekannte Sprache: Erklärend, empathisch und emotional geht sie auf die Sorgen der Bürger ein. Damit bereitet Merkel vor dem Hintergrund der Krisenentwicklung als Momentum (Negativität) durch ihre persönliche Präsenz (Personalisierung) auch eine rhetorische Überraschung und spricht auf diese Weise zentrale Medienlogiken an.

Erzielung von Wirkung: Eine Beeinflussung der Gesellschaft entspricht schließlich dem Aggregat der individuellen Subjekte (vgl. Maier 2015: 219). Solche handeln grundsätzlich weder zufällig, noch ist ihr politisches Verhalten als „spezifische zweckgerichtete Verhaltensform“ (Feldman/ Zmerli 2015: 9) bezogen auf die sachlichen Alternativen als durchweg rational zu betrachten (vgl. Fazio 1981, Kahneman et al. 1991, Kahneman/ Tversky 1981, Tversky 1975, zitiert nach Marx/ Tiefensee 2015: 510; Feldman/ Zmerli 2015: 13; Huber/ Steinbrecher 2015: 114f.). Wie die Sozialpsychologie herausstellen konnte, hat die Umwelt einen zentralen Einfluss auf das Handeln von Menschen. Der Konsum von Medien und das Verarbeiten von Kommunikation haben auf diese Weise Auswirkungen auf „jede Veränderung von individuellen physiologischen Zuständen, Kognitionen, Einstellungen und Verhalten (bzw. Verhaltensabsichten)“ (Graber 1993: 305, zitiert nach Maier 2015: 219). Dieser Einfluss ist damit der zentrale Wirkmechanismus, der von der Kanzlerin mit ihrer Rede aktiviert werden soll. Kognitive Schemata, Streben nach sozialer Bestätigung der eigenen Sichtweisen (vgl. Asch 1951) oder auch Motive von Zugehörigkeit, Verstehen, Kontrolle, Selbsterhöhung und Vertrauen stellen dabei weitere Einflussfaktoren auf die Art und den Inhalt der sozialen Informationsverarbeitung dar (siehe dazu Fiske 1992). Diese Einflussfaktoren sind jedoch vielfältig, bewegen sich fließend zwischen politischem und nicht-politischem Raum und sind von einem politischen Akteur weder steuer- noch kontrollierbar. Es geht daher darum, mit gezielter Rhetorik den eigens erzeugten Folgen ein solches Framing und eine solche Dynamik – ein Narrativ – zu geben, wie es sach- und machtpolitisch wünschenswert ist. Das zu erreichen bedeutet Deutungshoheit und Machtgewinn. Das zentrale Narrativ ihrer in der Ansprache vertretenen Politik ist damit das für sie erforderliche reflexive Lernen in der Krise, für dessen Erfolg es jedoch „ohne Ausnahme“ auf das selbstwirksame Handeln eines „jeden Einzelnen und damit auf uns alle“ (Merkel 2020a) ankomme.

Komplexer und diffuser Feedback-Loop

Es ist für einen politischen Spitzenakteur zentral, dass er machterhaltend oder gar -fördernd entscheidet. Im Zentrum steht damit eine starke Unterstützung durch die Wähler im Sinne des Vote-Seekings. Wer Kontrahenten strategisch einbinden, beschäftigen oder wegloben (siehe dazu Korte/ Fröhlich 2009: 226f.) und Parteimitgliedern für die Zeit nach einer Wahl Ämter in Aussicht stellen können will (Office-Seeking), braucht hierzu einen entsprechenden, in einer Demokratie vom Ursprung her durch Plebiszit ermöglichten Zugang. Eine hohe Zustimmung in der Gesellschaft stützt damit die Macht des Akteurs und hält den Kontrahenten für den Moment auf Abstand. Ebenso wird für eine stabile Machtbasis ein grundsätzlicher personeller und programmatischer Rückhalt der eigenen Partei benötigt (Policy-Seeking). Eine Analyse der politischen Nachfrageseite auf dem Wählermarkt ist damit in keiner Weise irrational.

In Anlehnung an die Idee eines Feedback-Loops von Easton (1965) wird im vorliegenden Modell entsprechend davon ausgegangen, dass gesellschaftliche Reaktion und politische Unterstützung (Inputs) von einem politischen Akteur aufmerksam wahrgenommen und in sein Politikmanagement aufgenommen werden. Die richtige Antizipation gesellschaftlicher Trends ist damit eine Stärke, um politische Entscheidungen (Outputs) bedarfsorientiert anpassen und dadurch erfolgreiches Vote-Seekingbetreiben zu können. Eine solche Entscheidung kann auch ein kommunikativer Akt (hier: die Fernsehansprache) sein. Die aggregierte öffentliche Meinung bewirkt auf diese Weise einen direkten Einfluss auf die Politik (vgl. Huber/ Steinbrecher 2015: 116).

Welche Wirkung die eigene Kommunikation und das eigene politische Handeln und Entscheiden – über das möglicherweise auch andere Akteure kommuniziert haben – schließlich tatsächlich hat, lässt sich für den einzelnen Akteur mangels Experimentalbedingungen immer nur diffus mit einer gewissen Fehlerwahrscheinlichkeit nachvollziehen. Mittels Umfragen und Erhebungen lässt sich diese Unsicherheit jedoch für strategisches künftiges Handeln reduzieren. Dieses Feedback der politischen Unterstützung wirkt nun zusätzlich als Erfahrungswert rückkoppelnd auf den Akteur und seine künftigen Entscheidungen ein. Da Vote-Seeking stets ein zentrales Ziel politischer Spitzenakteure ist, kann eine starke gesellschaftliche Unterstützung auch den Führungsanspruch und den Machterhalt festigen. Politik über einen längeren Zeitraum gegen die veröffentlichte Meinung zu machen wird dagegen immer schwieriger (vgl. Sarcinelli 2011: 161).

Die Entscheidungen der Bundesregierung, welche die Kanzlerin als „Gesich[t] der Macht“ (Korte 2020b) in der Öffentlichkeit federführend personalisiert, werden in der Folgezeit von breiter Basis unterstützt (vgl. Infratest dimap 2020a: 9, 2020b: 11; Köhr 2020; Kühne et al. 2020: 4, 7). Politische Unterstützung ist stimmungsflüchtig. Der Zuspruch stützt jedoch die Verhandlungsposition Merkels auf den Hinterbühnen. Sie behält ihre grundsätzlich restriktive Haltung bei. Das kontinuierlich nüchtern abwägende, gefühlt vorsichtige Verhalten der Kanzlerin wird weiter geschätzt. Und dennoch: „Wähler entscheiden strategisch vorausschauend und […] belohnen Optimismus“ (Korte 2021). Es wird damit eine Kunst bleiben, ebensolchen weiter aufrechtzuerhalten. Je länger die Krise anhält und je häufiger restriktive Maßnahmen aufgrund steigender Infektionszahlen ergriffen werden, desto mehr wird das Werben um die gesellschaftliche Unterstützung zur Herausforderung – auch im Hinblick auf die kommenden Wahlen im Jahr 2021.

Hinweis: Dieser Text ist ein Auszug aus einer Forschungsarbeit des Autors zu diesem Thema. Zum Forschungspapier geht es hier.

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Zitationshinweis:

Franzen, Benedikt (2021): Politikmanagement in Zeiten der Corona-Krise, Zur Entscheidungsheuristik der Fernsehansprache der Bundeskanzlerin, Kurzanalyse, Erschienen auf: regierungsforschung.de. Online Verfügbar: https://regierungsforschung.de/politikmanagement-in-zeiten-der-corona-krise/

This work by Benedikt Franzen is licensed under a CC BY-NC-SA license.

1. Das generische Maskulinum wird hier und im Folgenden ausschließlich aus Gründen der besseren Lesbarkeit verwendet. [↩]