Anmerkungen aus komparativer Sicht zum Politikmanagement in der Einwanderungsgesellschaft

Prof. Dr. Hans-Joachim LauthEs gehört zu den ‚Wahrheiten‘ zu erklären, dass Migration kein zeitlich befristetes Phänomen ist. Wie manche Autoren sagen, leben wir im Zeitalter der Migration. Integration ist daher eine prioritäre Aufgabe, um Fehlentwicklungen wie in Frankreich und Belgien zu vermeiden. Zusammen mit der Klärung der Regelung der Zuwanderung bildet sie einen zentralen Fokus politischen Handelns in den nächsten Jahren.

Wie genau sich die verschiedenen Migrationsformen im Kontext von Politikmanagement steuern lassen und welche konkreten Aufgaben damit verbunden sind, klärt Prof. Dr. Hans-Joachim Lauth in seinem Forschungspapier, das eine Vorabveröffentlichung seines Beitrags aus dem Band „Regieren in der Einwanderungsgesellschaft. Impulse zur Integrationsdebatte aus Sicht der Regierungsforschung“ (Hrsg. Christoph Bieber, Andreas Blätte, Karl-Rudolf Korte, Niko Switek) ist, der Ende 2016 im Springer VS Verlag erscheint.

Anmerkungen aus komparativer Sicht zum Politikmanagement in der Einwanderungsgesellschaft

Autor

Prof. Dr. Hans-Joachim Lauth ist Lehrstuhlinhaber am Lehrstuhl für Vergleichende Politikwissenschaft und Systemlehre am Institut für Politikwissenschaft und Soziologie der Julius-Maximilians-Universität Würzburg. Sein Schwerpunkt liegt in der Demokratieforschung und Systemlehre.

Hinweis: Bei diesem Beitrag handelt es sich um eine Vorabveröffentlichung aus dem Band Bieber, Christoph / Blätte, Andreas / Korte, Karl-Rudolf / Switek, Niko (Hrsg.). 2017. Regieren in der Einwanderungsgesellschaft. Impulse zur Integrationsdebatte aus Sicht der Regierungsforschung. Wiesbaden: Springer VS.

„Deutsche und Europäer hatten sich in den letzten Jahrzehnten offenbar zu sehr daran gewöhnt, im Theater der Geschichte von einem gemütlichen Logenplatz aus und mit gelegentlichem Schaudern das dramatische Treiben auf der Weltbühne zu verfolgen. Das war im Großen und Ganzen auch die Haltung, als Syrien und weite Teile des Irak immer tiefer in Chaos und Gewalt versanken. Eine solche Haltung widerspricht in einer zum ‚globalen Dorf’ gewordenen Welt aber nicht nur den Geboten der Moral, sondern auch der politischen Klugheit“ (Küppers und Schallenberg 2016, S. 4).

Migration und Flucht sind auch in Deutschland keine unbekannten Phänomene. Vor der aktuellen Flüchtlingsbewegung lassen sich in der Bundesrepublik Deutschland vor allem zwei Migrationswellen unterscheiden. Die erste betrifft maßgeblich die Anwerbung ausländischer Arbeitskräfte in den 1950er und 1960er Jahren, deren Dynamik stark vom Wirtschaftswachstum und dem damit gegeben Bedarf an Arbeitskräften geprägt wurde. Die zweite Migrationswelle setzte mit dem Zusammenbruch der kommunistischen Regime in Mittelost- und Osteuropa ein und erfasste vor allem die Rückkehr der Nachkommen ehemals deutscher Aussiedler vergangener Generationen in diese Gebiete. Nicht erfasst in diese Statistik wird die sehr große Gruppe der Vertriebenen und Flüchtlingen aus den ehemals deutschen Ostgebieten in das Staatsgebiet der BRD und DDR, deren Zahl sich 1950 auf ca. 13,5 Millionen beläuft. Jeder dieser drei Wanderungsbewegungen lagen unterschiedliche Ursachen zugrunde und jeweils lassen sich unterschiedliche staatliche Maßnahmen beobachten.

Abbildung 1: Wanderungsbilanz der Bundesrepublik Deutschland (1950-2015)

Abbildung 1: Wanderungsbilanz der Bundesrepublik Deutschland (1950-2015)

Migrationspolitik ist der Versuch staatlichen Handelns zur Steuerung grenzüberschreitender Wanderungsbewegungen. Im Kontext einer Einwanderungsgesellschaft muss sich Politikmanagement auf zwei zentrale Bereiche konzentrieren: Migration und Integration. Damit sind zwei große und sehr unterschiedliche Aufgaben verbunden.

Die vergleichende Politikwissenschaft hat sich bislang stärker auf Fragen der Migration konzentriert (Blätte 2016). Dabei sind zwei Bereiche zu unterscheiden, die in der Politik und Öffentlichkeit immer wieder vermischt werden: Flucht und Arbeitsmigration. Während Flucht stets mit einem Zwang verbunden, der auf Vertreibung, Gewalt und Unterdrückung beruht oder zum notwendigen Schutz des eigenen Lebens dient, bezieht sich Arbeitsmigration auf eine freiwillige Wanderungsbewegung, in der temporär oder auf Dauer Arbeit in anderen Staaten gesucht wird. Diese Aktivitäten können auf der unzureichenden Arbeitsmarktlage im eigenen Land oder auf der (vermeintlich) attraktiveren Arbeitsmarktsituation im Aufnahmeland beruhen. In der faktischen Situation sind beide Grundtypen nicht immer trennscharf zu unterscheiden und überlappen sich, wie sich im Bereich der Umweltflüchtlinge zeigt, deren Migration durch nachhaltige Veränderung der Umwelt (z.B. mehrjährige Dürreperioden) motiviert ist.

Weltweite Wanderungsbewegungen im Sinne der Arbeitsmigration haben in den vergangenen Jahrzehnten deutlich zugenommen. Wird deren Zahl im Jahr 2000 auf ca. 180 Millionen geschätzt (UNP), so erhöht sich die Anzahl rund 15 Jahre später bereits um ein Drittel auf 240 Millionen. Die maßgeblichen Zielländer befinden sich in Nordamerika und in Europa, aber auch die Golfstaaten verzeichnen einen deutlichen Anstieg. Der überwiegende Teil der Beschäftigung liegt im Dienstleistungsbereich und ist nicht immer formal geregelt. Speziell im informellen Bereich (Haus- und Pflegearbeit) sind die Arbeitsbedingungen oftmals schlecht. Betroffen sind hiervon weitgehend Frauen, die in diesen Berufsfeldern arbeiten.

Arbeitsmigration in seinen verschiedenen Formen kann von den Einwanderungsländern gesteuert werden. Auch in der EU und in Deutschland gibt es entsprechende Programme (Blue Card und Greencard). In früheren Zeit waren es die ‚Gastarbeiteranwerbeprogramme‘. Generell geben hierbei die Einwanderungsländer die Bedingungen der Einreise und der Bleibedauer vor. Die beiden wichtigen Orientierungsmarken beziehen sich auf den Arbeitskräftebedarf und in jüngerer Zeit auch den demographischen Faktor. Zur Regelung dieser Fragen wird ein Einwanderungsgesetz benötigt. Solche Gesetze finden sich in den klassischen Einwanderungsstaaten USA, Australien und Kanada (Freeman 2006). Allerdings bedeuten Einwanderungsregelungen nicht zwangsläufig eine strikte Kontrolle über die eigenen Grenzen, wie die seit Jahrzehnten andauernde millionenfache illegale Migration in die USA zeigt.

Zudem helfen Einwanderungsgesetze nicht bei der zweiten Ausprägung internationaler Migration: der Flucht oder Zwangsmigration. Nach Angaben des Flüchtlingshilfswerks der Vereinten Nationen (UNHCR) sind 2013 mehr als 50 Millionen Personen auf der Flucht; 2015 ist die Zahl der Flüchtlinge erstmals über die 60 Millionenmarke gestiegen. Der Großteil der Flucht findet als Binnenmigration im eigenen Land statt (ca. zwei Drittel). Die internationale Flucht (ca. ein Drittel) endet meist in den Nachbarländern; so befindet sich der überwiegende Teil der syrischen Flüchtlinge in den Anrainerstaaten Jordanien, Libanon und der Türkei. Doch ein schwer zu kalkulierender, aber deutlich kleinerer Teil der Flüchtlinge (ca. 5 Prozent) nimmt auch riskantere und längere Fluchtwege in Kauf und stellt in den dortigen Staaten Asylanträge oder bleibt illegal. Letzteres betrifft eher die USA als europäische Länder.

Bei der Hoffnung auf längerfristig besser Perspektiven, die in den überfüllten Flüchtlingslagern der Nachbarländer kaum bestehen, spielt sicherlich die Attraktivität möglicher Einwanderungsländer eine Rolle. Die Attraktivität betrifft zum einen die regelbare Einreisemodalitäten (ist der Zugang einfach und die Unterbringung gut, besteht ein Zugang zum Arbeitsmarkt) und zum anderen und maßgeblichen Teil den wirtschaftlichen Wohlstand des Einwanderungslandes, der diesbezüglich nicht politisch zu regeln ist. So konzentriert sich der maßgebliche Teil dieser Flüchtlingsbewegungen auf wirtschaftlich prosperierende Länder (wie Deutschland, Frankreich und Großbritannien innerhalb der EU). Nur bei dieser prozentual kleinen Flüchtlingsgruppe ist der Zielort der Flucht überwiegend deckungsgleich mit dem der Arbeitsmigration. Doch dies gilt nicht für 90-95 Prozent der Flüchtlinge, die im eigenen Land oder in Nachbarländer Zuflucht suchen. Auch wenn die Nachbarländer selbst kaum oder nur in geringem Maße Leistungen zur Verfügung stellen können und somit auf Hilfen der internationalen Gemeinschaft angewiesen sind, so sind sie doch auch starken Belastungen ausgesetzt. Da die materiellen Unterstützungen meist sehr bescheiden sind, versuchen Flüchtlingen sich auf dem heimischen Arbeitsmarkt ein kleines Auskommen zu verschaffen und verschärfen somit die oftmals bereits prekäre Arbeitsmarktsituation im gastgebenden Land. Damit ergeben sich als Folge wiederum Auswanderungsimpulse auch für Bürgerinnen und Bürger des Gastlandes.

Die Regelungsgrenzen bei Flucht und Asyl werden zudem durch international gesetzte und akzeptierte rechtliche Standards – wie die Genfer Flüchtlingskonvention – gesetzt. Auch nationale Rechtsgarantien (wie Asylrecht) oder EU-Recht setzen politische Handlungsschranken. Entsprechend sind Höchstgrenzen aus dieser Perspektive normativ nicht akzeptabel.

Ein Abbau der rechtlichen Standards verleiht demokratischen Gesellschaften zudem einen illiberalen Charakter. Allerdings sind die genannten Rechtsgarantien oftmals temporär beschränkt und sind begrenzt auf den Zeitraum, in dem die Fluchtgründe (wie Bürgerkrieg) existieren. Da das Ende von den Ursachen (wie Diktatur) nicht immer abzusehen ist, werden auch unbefristete Aufenthaltsgenehmigungen erteilt. Diese Unbestimmtheit in der Abschätzung der zeitlichen Dauer der Fluchtgründe erschwert die Integrationserwartungen sowohl der Migranten als auch der gastgebenden Staaten. Viele Flüchtlingslager, die für eine kurzfristige Aufenthaltsdauer in Nachbarländer geplant werden, existieren inzwischen seit Jahrzehnten, ohne dass sie den Flüchtlingen und den dort geborenen Kindern eine Perspektive geben können, die weiterhin auf eine Rückkehr in ihre Heimat hoffen

Der Umfang des Rechtsraums strukturiert ebenfalls den Governance-Modus. Die vielfältigen Migrationsregelungen der EU im Rahmen des Schengener Abkommens und der Dublin Verordnungen sowie der Freizügigkeit auf dem Arbeitsmarkt verdeutlicht die Verwiesenheit der Regelungskompetenzen auf die europäische Ebene. Nationale Alleingänge stoßen auf klare Grenzen. Gefordert ist eine Mehrebenenkoordination.

Fassen wir den ersten Punkt unter dem Aspekt der Politikmanagements zusammen: Arbeitsmigration ist partiell zu steuern; allerdings gilt dies nur begrenzt für Flüchtlingsbewegungen, die schwieriger in eine Richtung zu lenken sind. Für die erste Migrationsvariante benötigen wir Einwanderungsgesetze und für die zweite eine europäische Koordination. Regelungsbedarf besteht in beiden Bereichen (Collier 2014).

Wenden wir uns nun der zweiten zentralen Aufgabe zu: Was ist wichtig für gelungene Migration? Oder anders gefragt: Was sind Aufgaben der Integration? Es lassen sich hierbei drei Stufen unterscheiden: rechtlich, wirtschaftlich, sozial-kulturell.

Die rechtliche Ebene betrifft den Aufenthaltsstatus der Migranten, die Dauer, Bleibe- und familiären Zuzugsrechte, Versorgungsleistungen und Einbürgerungsregelungen und führt letztlich zum Bereich der politischen Integration, welche die demokratische Teilnahme ermöglicht.

Die wirtschaftliche Integration bezieht sich auf die Eingliederung in den Arbeitsmarkt. Regelungen betreffen maßgeblich Arbeitserlaubnis und beinhalten auch Maßnahmen der Qualifikationsanerkennung und beruflichen Ausbildung. Eine rasche Integration in den Arbeitsmarkt ist aus verschiedenen Gründen angesagt. Sie ermöglicht eine sinnvolle Nutzung der Wartezeit, mit deren Dauer ansonsten Frustration oder Aggression ansteigen kann. Sie reduziert sowohl die staatlichen Kosten der Unterbringung als auch die Kritik an bestehenden Sozialleistungen. Bei sprachlichen Barrieren und teilweise fehlenden passenden Qualifikationen sind angemessene Arbeitsangebote zu machen, die später einen leichteren Eintritt in den regulären Arbeitsmarkt erlauben.

Relevant bei der ökonomischen Integration ist gleichfalls der Wohnungsmarkt, um Wohnraum für alle Suchenden zu schaffen. Hierbei gilt es die Herausbildung von sozialen Brennpunkten zu vermeiden, die zu nachhaltigen Integrationsproblemen führen wie die Erfahrungen Frankreich, aber auch Großbritannien zeigen. Je nach Bedarf sind dazu staatliche Lenkungsleistungen auch auf regionaler und kommunaler Ebene erforderlich.

Die dritte Ebene betrifft die soziale und kulturelle Integration. Zentral ist hier von staatlicher Seite das Bildungswesen und speziell die schulische Bildung. Die Relevanz des Erwerbs der Sprache des Gastlands wird vielfach als elementare Grundlage betont. Doch damit werden viele Aspekte der sozialen Integration nicht erfasst – wie das Zusammenleben in den Gemeinden und städtischen Vierteln, in Vereinen und Familien. Bei dieser Integrationsleistung ist maßgeblich die Zivilgesellschaft gefragt. Schließlich ist die familiäre Integration durch Heirat eine ganz private Sache. Diese vielfältige Schichtung und mannigfaltigen Akteurskonstellationen im Zusammenspiel von staatlichen und privaten Akteuren verweisen auf komplexe Governance-Strukturen. Zu klären ist dabei das Integrationsverständnis, das verschiedene Zielsetzungen zwischen den Polen einer umfassenden Assimilation und der Aufrechterhaltung kollektiver Identitäten der Zuwanderungsgruppen verfolgen kann.

Diese Auflistung der Integrationsaufgaben zeigt, dass politische Steuerung auf verschiedenen Ebenen ansetzen kann und muss, aber dabei auch unterschiedliche Möglichkeiten und Grenzen aufweist. Diese Vielfalt in den Steuerungsregelungen zeigt sich in vielen OECD-Staaten (Hunger et. al. 2014). Doch die Übertragbarkeit von Regelungen ist begrenzt. Denn ein wichtiger Aspekt für die Möglichkeiten der Integration ist die Unterscheidung zwischen Auswanderungs- und Einwanderungsgesellschaften.

Im internationalen Vergleich zeigen sich Einwanderungsgesellschaften traditionell aufgeschlossen für Migranten, da oftmals die eigene Familie im Gastland einen Migrationshintergrund hat. Eine gesellschaftliche Integration stößt auf weniger Vorurteile. Da die Einwanderungsgesetze zudem wirtschaftlich produktive und gebildete Arbeitskräfte favorisieren, werden diese als Stärkung der heimischen Wirtschaft verstanden und nur begrenzt als Konkurrenz. Da Einwanderer auch ein wachsendes Wahlpotential darstellen, werden deren Anliegen auch in der Politik aufgegriffen (vgl. die Relevanz der lateinamerikanischen Einwanderung in den USA).

Deutschland war noch im neunzehnten Jahrhundert ein Auswanderungsland. Von 1816 bis 1914 wanderten allein über fünf Millionen Deutsche in die USA aus. Weitere Zielländer deutscher Emigration waren Kanada, Brasilien und Argentinien. Fast parallel erfolgte um die Wende zum zwanzigsten Jahrhundert eine erste Einwanderung nach Deutschland. Arbeitskräfte aus den ehemals polnischen Gebieten und aus Masuren zogen in das wirtschaftlich prosperierende Ruhrgebiet. Allerdings bedingten politische Restriktionen und wirtschaftliche Krise in den 1920er Jahren wieder eine verstärkte Abwanderung. Erst in den 1960er Jahren verstärkte sich wieder die Zuwanderung mit der Anwerbung von Gastarbeitern aus Südeuropa, die jedoch nicht als dauerhafte Einwanderer verstanden wurden. Die offizielle Anerkennung als Einwanderungsland liegt gerade einige Jahr zurück. Doch das heißt nicht, dass dies umfassend in der Gesellschaft so gesehen wird. Zwar gibt es deutliche Unterschiede zu den Protesten in den 1990er Jahre, die auf zuweilen deutliche Sympathie in der Regierung stießen und einen größeren gesellschaftlichen Rückhalt besaßen. Doch auch jetzt zeigen die Proteste, dass ca. 20-25 Prozent der Bevölkerung der Interpretation Deutschland als Einwanderungsland ablehnend gegenüber stehen.

Der Rückgang der Ablehnung gegenüber Zuwanderung beruht auch auf einem Wandel der politischen Kultur. Ein Blick auf andere europäischen Länder verdeutlicht jedoch unterschiedliche Ausprägungen der politischen Kultur. So ist in etlichen Staaten Mittelosteuropas die nationale Komponente erkennbar stärker ausgeprägt und die Ablehnung gegenüber einer Zuwanderung aus außereuropäischen Regionen massiver. Fast in allen Ländern markiert die Migrationsfrage eine kulturelle Trennlinie in der Gesellschaft. Veränderungen der politischen Kultur sind durch politische Maßnahmen kaum und nicht kurzfristig beeinflussbar. Kulturelle Ausprägungen bilden somit einen Handlungskorridor für die Politikformulierung in demokratischen Staaten.

Die Gründe für Ablehnung von Migration sind vielfältig und bedürfen einer sorgfältigen komparativen Analyse. Wirtschaftliche Faktoren haben nicht unbedingt die größte Bedeutung. Von größerer Relevanz – so die jüngsten komparativen Studien – ist die kulturelle Differenz (Adida et al. 2016). Diese kann auf Seiten des Einwanderungslands betont werden oder in der ‚Fremdheit‘ der Migranten bestehen, wobei diese oftmals auch eine soziale Konstruktion ist.

Alle diese wechselseitigen Wahrnehmungsprozesse sind politisch nur schwer zu steuern und unterliegen oftmals eigensinnigen Dynamiken. Allerdings kann eine reflexive politische Steuerung einiges zur Klärung beitragen. Dazu gehört erstens die Setzung klarer Regeln für die Integration (Rechte, Maßnahmen, Kompetenzzuweisung). Es macht dabei nur Sinn integrative Maßnahmen nachhaltig zu ergreifen, wenn auch eine dauernde Aufenthaltsperspektive besteht. „Gastintegration“ kann nicht das geeignete Wort dafür sein. Es müssen zweitens die Regeln für die Einwanderer klar sein. Was wird von ihnen erwartet. Kulturelle Leitbilder können hierbei Angebote sein; rechtliche Regeln sind dagegen verpflichtend.

Drittens sind diese beiden Punkte ständig in die öffentliche Kommunikation einzubringen. Hier befindet sich Deutschland erst in der Phase der Einübung. Allerdings kann kaum von Einwanderungsgesellschaften gelernt werden, da diese auf lange eingeübte und etablierte Traditionen zurückblicken können, die wenig Klärung bedürfen. Dies ist in Transformationsländern wie Deutschland nun anders. Es gehört dabei zu den ‚Wahrheiten‘ zu erklären, dass Migration kein zeitlich befristetes Phänomen ist. Wie manche Autoren sagen, leben wir im Zeitalter der Migration (Castles und Miller 2013). Integration ist daher eine prioritäre Aufgabe, um Fehlentwicklungen wie in Frankreich und Belgien zu vermeiden. Zusammen mit der Klärung der Regelung der Zuwanderung bildet sie einen zentralen Fokus politischen Handelns in den nächsten Jahren.

Literatur

Adida, Claire/ Laitin, David D./ Valfort, Marie-Anne (2016): Why Muslim Integration Fails in Christian-Heritage Societies. Cambridge: Harvard University Press.

Blätte, Andreas (2016): Migrationspolitik in der Vergleichenden Politikwissenschaft. In Handbuch Vergleichende Politikwissenschaft, Hrsg. Hans-Joachim Lauth, Marianne Kneuer und Gert Pickel, 767-781. Wiesbaden: Springer VS.

Castles, Stephen/ Miller, Mark J. (2013): The age of migration. International population movements in the modern world. Basingstoke: Palgrave Macmillan.

Collier, Paul (2014): Exodus. How migration is changing our world. New York: Oxford University Press. (deutsch: 2014. Exodus. Warum wir Einwanderung neu regeln müssen, München: Randomhouse).

Freeman, Gary P. (2006): National models, policy types, and the politics of immigration in liberal democracies. West European Politics 29 (2): 227–247.

Hunger, Uwe/ Pioch, Roswitha / Rother, Stefan, Hrsg. (2014): Migrations- und Integrationspolitik im europäischen Vergleich. Berlin: LIT.

Küppers, Arnd/ Schallenberg, Peter (2016): Flucht, Migration, Integration. Versuch einer sozialethischen Einordnung. Buchreihe Kirche und Gesellschaft, Nr. 426, Hrsg. Katholischen Sozialwissenschaftlichen Zentralstelle Mönchengladbach. Köln: Verlag J.P. Bachem.

Zitationshinweis

Lauth, Hans-Joachim (2016): Anmerkungen aus komparativer Sicht zum Politikmanagement in der Einwanderungsgesellschaft, Forschungspapiere, Online verfügbar: http://regierungsforschung.de/anmerkungen-aus-komparativer-sicht-zum-politikmanagement-in-der-einwanderungsgesellschaft/

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