Theoretische Perspektiven der Governance-Forschung

Autorin

Jana Stingl studiert den Master Politikmanagement und öffentliche Verwaltung an der NRW School of Governance an der Universität Duisburg-Essen. Zu ihren thematischen Schwerpunkten zählen internationale und nationale Klimapolitik. Dieser Essay ist im Rahmen des Seminars Transformation politischer Partizipation in Deutschland – die Politik des Klimaschutzes von Dr. Kristina Weissenbach entstanden.

Einleitung

„Dieses Ziel der Klimaneutralität ist leicht aufgeschrieben. (…) (Vieles) muss neu gedacht werden. Dafür müssen die staatlichen Rahmenvoraussetzungen geschaffen werden.“ (Merkel 2020)

Mit ihrer Rede beim 50. Jahrestreffen des Weltwirtschaftsforums in Davos warnte die damalige Bundeskanzlerin vor einer Laissez-faire Verwendung des aufstrebenden Klimaneutralitätsbegriffs bei gleichzeitiger Verkennung der dahinterstehenden Transformationsanstrengungen des Konzeptes. Diesem wurde mit dem Pariser Klimaabkommen im Jahr 2015 der Weg geebnet und durchdringt seither politische, gesellschaftliche und wirtschaftliche Sphären, das klimapolitische Mehrebenensystem und die Akteurslandschaft im staatlichen wie nicht-staatlichen Kontext und prägt als transformatorisches Leitbild viele Sektoren.

Die folgende Abhandlung baut auf der Annahme, dass die rasante und intensive Verbreitung des neuen Leitbildes klimapolitischen Handelns sowohl Folge der politikfeldspezifischen Struktur der Klimapolitik als auch ein Zeichen für gelingende klimapolitische Integration und den weitgehenden Konsens über die Dringlichkeit und Anerkennung der Klimaproblematik ist, der auch die Forderungen nach mehr oder besserer Koordination mit dem Ziel einer wirksamen Klimapolitik erklärt. Inwiefern beeinflusst das Klimaneutralitätsparadigma die Diskurse und diese Forderungen um Koordination in der Klimapolitik und mögliche Anpassungen oder Transformationen in bestehenden Koordinationsgefügen?

Die Arbeit nähert sich dieser Frage und dem dahinterstehenden Themenkomplex über eine theoretische Betrachtung von Koordination in der Klimapolitik und ihrer Hintergründe mit dem Ziel, theoriegeleitete Fragestellungen zu entwickeln und mögliche Untersuchungsgegenstände einzugrenzen, die bei der Beantwortung unterstützen. Eine Analyse der Ausgestaltung einzelner Governance-Systeme, -Strukturen, -Instrumente und -Prozesse oder gar deren Wirksamkeit in Verbindung mit dem Leitbild der Klimaneutralität wird hingegen explizit nicht erfolgen. Dem gilt es, sich in bestehender und künftiger Forschung anzunehmen (siehe dazu: Umweltbundesamt 2023; Flachsland et al. 2021; Flachsland/ Levi 2021; Hansjürgens 2008). Die Abhandlung orientiert sich indes an dieser Leitfrage: Welche Anknüpfungspunkte lassen sich aus der Governance-Forschungsperspektive für die Analyse von klimapolitischer Koordination im Lichte des Klimaneutralitätsparadigmas ziehen?

Dafür wird zunächst Koordination als Untersuchungsgegenstand in den theoretischen Forschungshintergrund einordnet und der Ansatz der Politikintegration einführt. Anschließend werden die theoretischen Überlegungen zur Koordination von Klimapolitik dargelegt und der Ansatz der Klimapolitikintegration erörtert, um im Anschluss das Leitbild der Klimaneutralität, dessen Konzept und Etablierung über das Pariser Klimaabkommen zu beleuchten. Schließlich werden mit Bezug zu der theoretischen Kontextualisierung Forschungspotenziale für Untersuchungen zu Klimakoordination und -integration im Lichte des Klimaneutralitätsparadigmas abgeleitet. Dabei vertritt die Arbeit die These, dass das Leitbild Impulse für die Ausgestaltung von Koordination und für die Forschung zu Klimapolitikkoordination und -integration setzen kann.

Politikwissenschaftliche Relevanz klimapolitischer Fragestellungen im Allgemeinen und hinsichtlich Wirksamkeit, Transformationsbedarfen und -potenzialen von Strukturen ergibt sich vor allem aufgrund des wissenschaftlich begründeten, steigenden Handlungsdrucks. Entsprechend bietet auch Klimaneutralität als sich manifestierendes Leitbild politischen Handelns und dessen Einflusses auf das Konstrukt und die Wirksamkeit von Klimapolitik einen interessanten Forschungsgegenstand.

Die politikwissenschaftliche Forschung befasst sich bislang aus verschiedenen Richtungen mit dem Gegenstand der Koordination und ist entsprechend zerfasert. Mit Blickwinkeln aus der Policy-Forschung, der Verwaltungswissenschaft und Regierungsorganisation sowie Europäisierungs- und Föderalismusforschung ist es bislang nicht gelungen, verallgemeinerbare Erkenntnisse zu generieren, die sich zu Theorien der Koordination zusammenführen ließen (vgl. Husted/ Veit 2014: 18). Außerdem ergeben sich dadurch je nach Forschungsstrang unterschiedliche Begriffsdefinitionen und Auslegungen, wie im Fall von „Klima-Governance“, die an einigen Stellen synonym für das internationale Klimaregime (vgl. Brunnengräber 2016) und an anderer Stelle als theoretisches Konzept ausgelegt wird (vgl. Böcher/ Nordbeck 2014). Diese Arbeit bedient sich letzterer Auslegung und greift zur Darlegung von theoretischen Ansätzen, der Systematisierung von Debatten und Forschungserkenntnissen zu den Themen Koordination und Klimakoordination auf einige wenige der bestehenden Abhandlungen zurück. Das Kapitel zur Klimaneutralität stützt sich neben den Gesetzestexten des internationalen Klimaregimes auch auf aktuelle statistische Übersichten zur Verbreitung des Konzeptes.

Koordination als Forschungsgegenstand

Definition und Verortung in der Politikwissenschaft

Die politikwissenschaftliche Governance-Forschung erstreckt sich seit Jahrzehnten über ein immenses Spektrum an theoretischen Perspektiven, Definitionen und Debatten (siehe dazu: Pollermann 2021: 5ff.). Im Kontext dieser Abhandlung wird der viel zitierten Definition von Renate Mayntz gefolgt, die Governance als „das Gesamt aller Nebeneinander bestehenden Formen der kollektiven Regelung gesellschaftlicher Sachverhalte“ (2004: 66) versteht. Das Erkenntnisinteresse der Governance-Forschung liegt damit anders als in der vorangegangenen akteurszentrierten Steuerungstheorie auf den institutionellen Strukturen, in die Akteure eingebettet sind, und in Abhängigkeit von der Forschungsperspektive der Betrachtung formeller oder informeller Regelungsstrukturen, Routinen und Deutungsmuster, die als Rahmenbedingungen für Koordination der Akteure im Policy-Prozess fungieren (vgl.: Husted/ Veit 2014: 25).

Aus der Vielfalt der Governance-Forschung lassen sich wesentliche Kernelemente extrahieren, die allen Definitionen gemein ist und im Vorfeld dieser Arbeit betont werden sollen:

• die Betonung der nicht-hierarchischen Produktion öffentlicher Güter, die die Hierarchie als dominanten Koordinationsmechanismus kritisiert, auch wenn diese Hierarchie nach den Überlegungen zum „Schatten der Hierarchie“ von Fritz Scharpf oder den Konzepten der indirekten und weichen Steuerung Gerhard Göhlers (2010) in unterschiedlichen Schattierungen bestehen kann;
• das Zusammenwirken von staatlichen und nicht-staatlichen Akteuren;
• die Anerkennung von zunehmenden Interdependenzen, die die Anforderungen an den Staat und die Produktion öffentlicher Güter verändert und Komplexität politischen Handelns erhöht haben;
• die Steigerung der Komplexität politischen Handelns;
• die zunehmende Notwendigkeit und Bedeutung von Kooperation und Koordination, die sich aus den genannten Punkten ergibt.

Letztere bilden als Schlüsselbegriffe der Governance-Forschung auch den Bezugspunkt dieser Abhandlung (vgl. Pollermann 2021:16). Dem großen Forschungsinteresse an dem Koordinationsbegriff wird wie einleitend erwähnt aus diversen Forschungsrichtungen und meist politikfeldbezogen nachgegangen, sodass es wenig verallgemeinerbare Erkenntnisgewinne gibt und sich folglich keine Theorie der Regierungs- und Verwaltungskoordination herausgebildet hat (vgl. Husted/ Veit: 18, 30).

Dennoch hat es den Glanz von Koordination als „one of the golden words of our time” (1973: 142) auch 50 Jahre nach dieser Feststellung Aaron Wildlavskys nicht verblassen lassen. Im Gegenteil lässt sich feststellen, dass die Thematik und die Forderungen nach einer optimierten Ausgestaltung von Koordination zur Erfüllung ihrer Funktion als zentrale Bedingung für politisches Entscheiden und Handeln der heutigen, spezialisierten und sektoral organisierten Regierungssysteme viel diskutierte Gegenstände mit langer Tradition sind, die die positive Begriffskonnotation manifestieren und sie als prominenten Diskussionsgegenstand in Politik und Wissenschaft hochhalten (vgl. Husted/ Veit 2014: 17).

Diskursarenen der Intensivierungs- und Optimierungsdebatten

Die Debatten um effizientere und mehr Koordination lässt sich nach den Politikwissenschaftlerinnen Thurid Husted und Sylvia Veit mit der advokatorischen, der reflexiven und der wissenschaftlichen Ebene, in drei Diskussionsarenen unterteilen, innerhalb derer sie stattfinden.

Die advokatorische Arena umfasst die Regierungs- und Verwaltungspraxis. Dort wurde als Reaktion auf die Anstöße und Reformen der New Public Management-Ansätze zum Ende des vergangenen Jahrhunderts ein vermehrter Koordinationsbedarf feststellt und diesem mit Programmen wie dem verbreiteten „whole of government“-Ansatz (vgl. Christensen/ Laegreid 2007) begegnet. Koordination wird danach als Lösung für die klassischen Herausforderungen von spezialisierter Regierungs- und Verwaltungsorganisation betrachtet, indem sie sektorübergreifendes Handeln anregt und begünstigt. Diese Glaubenssätze überdauern auch die aufgrund der enttäuschenden Ergebnisse der Planungseuphorie der 1960er- und 1970er-Jahre folgende Reformmüdigkeit in Deutschland. Die reflexive Arena beschreibt indes den Austausch zwischen Wissenschaft und Praxis, in dem strukturelle und prozedurale Maßnahmen zur Verbesserung der interministeriellen oder -behördlichen Zusammenarbeit abgewogen werden. In der Arena der Wissenschaft werden dieses Koordinationsarrangement und die Koordination im Mehrebenensystem im Allgemeinen empirisch analysiert und dabei auf ihre Folgen, Ursachen und Entwicklungspfade untersucht. Auch diese Ebene wurde von der Planungsdiskussion des vergangenen Jahrhunderts geprägt und lieferte viele empirische Analysen zu Potenzialen und Limitationen von Koordination (vgl.: Husted/ Veit 2014: 17f., 22ff.).

Kritik an der Herangehensweise und Perspektive der Governance-Forschung zu Re-Arrangements von Kooperationsbeziehungen und Koordinationssystemen kommt aus der demokratiewissenschaftlichen Perspektive. Sie kritisiert die Verengung der Ziele auf die Steigerung der Handlungsfähigkeit staatlicher Institutionen zur effektiven Lösung von Sachproblemen und der Qualitätsverbesserung von Politikergebnissen und plädiert dafür, Veränderungen auch als Machtumverteilung zu verstehen und entsprechend auf ihre Demokratieverträglichkeit hin zu untersuchen und abzuwägen (vgl. Wolf 2007: 20ff.). Ferner muss mit Blick auf die Herausforderungen von Koordination generell in Frage gestellt werden, ob diese objektiv optimierbar ist und damit tatsächlich zu besseren Ergebnissen führt.

Herausforderungen von Koordination

Unter dem Eindruck der fehlenden Systematisierung und Theoretisierung der Koordinationsforschung hat sich dennoch herauskristallisiert, dass aufgrund des von Globalisierung, Europäisierung und Sektoralisierung geprägten Ökosystems die Anforderungen und der Bedarf an Koordination gestiegen und die Herausforderungen komplexer geworden sind (vgl.: Husted/ Veit 2014: 18). So lassen sich die Entstehung neuer Politikfelder und die Entwicklung von Querschnittsthemen beobachten, die sektorübergreifend über die traditionellen Ressortgrenzen hinweg und gleichzeitig in diversen Politikfeldern integriert bearbeitet werden müssen. Nahezu idealtypisch lässt sich dies an der Klima-, Digitalisierungs- und Sicherheitspolitik beobachten, die eine ähnliche Ausgangslage teilen und folglich gleichartigen Koordinierungsanforderungen und -herausforderungen gegenüberstehen (vgl. Flachsland et. al. 2021: 4). Husted und Veit unternehmen den Versuch, die Herausforderungen unter Rückgriff auf bestehende Untersuchungen zu kategorisieren. Aus der organisations- und entscheidungstheoretischen Forschung ziehen sie, dass die Herausforderungen in der selektiven Wahrnehmung und Interdependenzen von Akteuren sowie in Koordinationskosten liegen. Auch die formalorganisatorische Spezialisierung mit organisationalen und sektorspezifischen Eigeninteressen sowie inhärenten Anreizstrukturen wie dem Ressortprinzip stellt eine große Hürde für gelingende Koordination dar, die ebenso wie die vormals genannten nicht vollständig eliminiert werden kann. Daraus folgern sie, dass Koordination nicht über die Anpassung der übergeordneten Formalorganisation optimiert oder gesteigert werden kann, da dies die inneren Faktoren vernachlässigt. Vielmehr sehen sie darin auch eine Erklärung für das Scheitern der Planungseuphorie der 1960er- und 1970er-Jahre, bei der eine effiziente Koordination als Zustand verstanden wurde, der durch Optimierung von Strukturen und Prozessen generiert werden und infolgedessen unwillkürlich zu guten Politikergebnissen führen sollte (vgl. 2014: 22, 24).

Aus der neueren Policy-Forschung schließen sie, dass ein Großteil der Koordinationsprobleme und der auf advokatorischer Ebene beklagte Mangel an Koordination auf Interessenkonflikte zwischen den beteiligten Akteuren zurückzuführen sind. Anstatt die Eigeninteressen im politischen Entscheidungsprozess offenzulegen und zur Aushandlung bereitzustellen, werden sie verteidigt und folglich die politischen Projekte mit negativer Koordination (siehe hierzu: Husted 2014: 314f.) auf den kleinsten gemeinsamen Nenner herunterkoordiniert. Diese verhärteten Eigeninteressen können unter anderem aus formalen Zuständigkeiten, internalisierten Leitbildern sowie Wert- und Normvorstellungen der Akteure hervorgehen, die auch ihre Vorstellung davon prägen, wie sie sich m­it- und untereinander koordinieren, ergo wo sie Koordinationsbedarf identifizieren und wo Koordination intuitiv und routinehaft praktiziert wird. Externe Einflüsse können diese Normen und Routinen jedoch verändern, sodass sich auch das Verhalten und die Interessen in Koordinationsprozessen neu strukturieren und damit den Wunsch nach neuen Koordinationsprozesse und -arrangements prägen können, was gleichzeitig neue Koordinationsprobleme auslösen kann (vgl. 2014: 25f., 29).

Husted und Veit bewerten das Bestehen von und Beharren auf sektoralen Eigeninteressen jedoch aus Perspektive der Regierungsorganisation als legitim. Sie dienen der Funktionalität der Ressortgrenzen, die wiederum die Interessenvielfalt in Entscheidungs- und Implementierungsprozessen wahren. Insofern sind die Koordinationskonflikte Ausdruck legitimer grundgesetzlich verankerter Interessenkonflikte, deren Ausräumung über die Herstellung von effizienter Koordinierung es folglich abzuwägen gilt, was die geschilderte Kritik aus demokratietheoretischer Perspektive aufgreift (vgl. 2014: 30). Zuletzt identifizieren sie die Bedeutung der administrativen Umwelt sowie mögliche spezifische Charakteristika eines Politikfeldes als Herausforderung und damit essenziell für die Analyse entsprechender Koordinationsarrangements­ (vgl. 2014: 25f.).

Politikintegration als Lösungsansatz

Die benannten Erkenntnisse der bisherigen Forschung zu Koordinationsherausforderungen münden im Konzept der Politikintegration. Diese Abhandlung folgt der Definition von Candel und Biesbroek, wonach Politikintegration als Zustand und gleichzeitig als Prozess definiert wird, der Governance-Systeme dazu befähigt, politische Querschnittsthemen ganzheitlich zu bearbeiten, indem er vier Dimensionen berücksichtigt: die Anerkennung des Integrationsbedarfs, die Integration der zentralen Stakeholder, der politischen Ziele und der politischen Maßnahmen (vgl. Flachsland/ Levi 2021: 2; Candel/ Biesbroek 2016: 211, 213).

Die Bearbeitung und Koordination erfolgt sodann unter Rückgriff auf organisationale Maßnahmen im Sinne gemeinsamer Arbeitsstrukturen wie Koordinationsentitäten, Indikatorensysteme oder Evaluationen zur Manifestation ressortübergreifender Zusammenarbeit, ohne dabei jedoch im Unterschied zur Planungsdiskussion auf Veränderungen in der formalen Regierungsorganisation zu verengen. Vielmehr erkennt der Ansatz die komplexen Akteurskonstellationen inklusive der inhärenten Interessenvielfalt und den politikfeldspezifischen institutionellen Kontext an und untersucht, wie eine ressortübergreifende Koordination unter Einbezug der entsprechenden Vorstellungen, Narrative und Diskurse gelingen kann. Dabei wird Koordination als integrativer, kognitiver Verständigungsprozess verstanden, nicht wie bislang als Aushandlung von Kompromissen (vgl. Husted/ Veit 2014: 26).

Trotz dieses umfangreichen Ansatzes ist festzustellen, dass die Interessenkonflikte bestehen bleiben und sich auch die übrigen ausgeführten Herausforderungen in der ressortgemeinsamen Koordination manifestieren können. Die Praxis zeigt, dass trotz Bestrebungen nach Politikintegration größtenteils die Politik des kleinsten gemeinsamen Nenners Bestand hat und dadurch insbesondere bei Querschnittsthemen ein „unverbundenes Nebeneinander politischer Maßnahmen, die (…) jedes Ressort ohnehin auf der Agenda hatte“ (ebd.) entsteht. Dennoch befürworten Husted und Veit den umfangreichen Ansatz, der statt der Optimierung formaler und prozeduraler Strukturen, „formale und informale Koordinationsarrangements, institutionelle Regelungsstrukturen sowie Ideen und Diskurse in den Blick (…) [nimmt], um die Ursachen von Koordinationsproblemen besser zu verstehen“ (2014.: 26).

Koordination von Klimapolitik

Politikfeldspezifische Problemstruktur

Mit Blick auf die charakteristischen, politikrelevanten Merkmale des Klimawandels wird deutlich, wie groß die Herausforderungen für die Ausgestaltung einer klimapolitischen Architektur und deren Prozesse sind. In der Literatur mehrfach als „super wicked problem“, zu deutsch „super verzwicktes Problem“, bezeichnet (vgl. Hippe 2016: 37ff.; Levin et al. 2012) stellt der Klimawandel mit seinen inhärenten Merkmalen auf allen Ebenen des klimapolitischen Mehrebenensystem einige Hürden für die Bearbeitung durch die Politik auf.

Zum einen erschwert der überschattende Unsicherheitsfaktor der Wissenschaft eine konsistente Klimapolitik, da sich aus dem begrenzten Wissen über das Klimasystem, den Defiziten von Klimamodellen, unvorhersehbaren externen Einflussfaktoren sowie der unabwägbaren künftigen ökonomischen, sozialen, politischen und technologischen Entwicklung der Menschheit und der resultierenden Emissionen unzählige Szenarien zu der Entwicklung des Klimawandels bis zum Ende des 21. Jahrhunderts ergeben (vgl. Böcher/Nordbeck 2014: 255f.).

Zum zweiten steht vor allem in demokratischen Staaten aufgrund der kurzen Wahlzyklen der kurzfristig angelegte Politikbetrieb den langfristigen klimatischen Prozessen entgegen. So ist eine Verringerung der Treibhausgas (THG)-Emissionen durch politische Maßnahmen aufgrund ihrer Verweildauer in der Atmosphäre erst verzögert zu beobachten. Außerdem führt eine Verzögerung der THG-Minderung durch zurückhaltendes politisches Handeln zu immensen Kosten in der Zukunft, da die Emissionen dann entsprechend drastischer reduziert werden müssen (vgl. Böcher/Nordbeck 2014: 256.).

Zuletzt ist die heterogene Struktur der Verursachenden und Betroffenen von THG-Emissionen als Herausforderung zu identifizieren. Bezüglich der Verursachenden haben die politischen Entscheidungsträger erstens keine Kontrolle über die Vielzahl an individuellen Entscheidungen und zweitens nur direkte Einflussmöglichkeiten auf einen Ausschnitt der Verursachenden, nämlich die ihrem Regelungsbereich zugeordneten Akteure im klimapolitischen Mehrebenensystem. Aufgrund des Querschnittscharakters des Klimathemas gilt es außerdem, eine Vielzahl von Politikbereichen, die als Versucher oder Betroffene des Klimawandels gelten, in ihrem Handeln und der Integration klimapolitischer Inhalte zu koordinieren (vgl. Böcher/Nordbeck 2014: 256).

Auch die genuine Problemstruktur von Klima als globales öffentliches Gut verschärft die Problematik von einer gemeinsamen politischen Bekämpfung des Klimawandels auf sämtlichen Ebenen. Das Konzept geht auf Garret Hardins „Tragedy of the Commons“ aus dem Jahr 1968 zurück, wonach sich reine öffentliche Güter durch Nicht-Ausschließbarkeit und Nicht-Rivalität auszeichnen (vgl. 1968: 1243ff.). Das heißt, dass Akteure nicht an der Nutzung des Gutes gehindert werden können und dabei nicht in Konkurrenz zueinanderstehen. Aus der Produktion reiner öffentlicher Güter entstehen außerdem positive externe Effekte, ergo Profite für Akteure, die nicht an deren Produktion mitgewirkt haben. Dies wird auch an Beispielen wie der Verteidigung, Infrastruktur oder Pandemiebekämpfung deutlich. Unreine Güter, auch „Ressourcen“ genannt, implizieren indes lediglich das Prinzip der Nicht-Ausschließbarkeit, während Rivalität hinsichtlich ihres Konsums ob deren Endlichkeit besteht. In dem Nexus von Nicht-Ausschließbarkeit und gleichzeitiger Minderung bei Nutzung des Gutes besteht die Gefahr der Übernutzung. So können negative externe Effekte entstehen, die über die Konsumenten des Gutes hinausgehen. Mit Blick auf die Klimathematik lässt sich die Atmosphäre hinsichtlich ihrer Nutzung als globales reines öffentliches Gut klassifizieren, da sie allen Staaten gleichermaßen als Aufnahmemedium für Emissionen zur Verfügung steht. Mit Blick auf ihre Qualität ist sie jedoch als globales unreines Gut einzuordnen, da sich diese durch die Nutzung verringert (vgl. Laurency 2013: 36ff.). Die negativen externen Effekte in Gestalt des Klimawandels haben globale Auswirkungen und erfordern folglich globales Handeln. Dabei besteht jedoch das Risiko eines Trittbrettfahrer-Effekts. Danach profitieren Staaten, die nicht an dem Erhalt respektive der Verbesserung des Weltklimas mitwirken, dennoch von dem Ergebnis des Einsatzes anderer Staaten. Eine sichtbare Wirkung dieses Einsatzes ist jedoch nicht garantiert, wenn kein kollektives Handeln aller Staaten stattfindet (vgl. Otto 2017: 261). Das hier erläuterte Konzept verdeutlicht die globale Dimension der Ursachen und Konsequenzen sowie die Distributionsproblematik des Klimawandels, denen es mit Koordination auch zur Überbrückung der Trittbrettfahrer-Problematik zu begegnen gilt (vgl. Laurency 2013: 38).

Mit Blick auf diese kognitiven, zeitlichen und strukturellen Besonderheiten der Klimaproblematik muss hinterfragt werden, inwiefern eine wirksame Klimapolitik auf der Grundlage der vorhandenen politischen Architektur betrieben werden kann (vgl. Böcher/Nordbeck 2014: 257).

Merkmale klimapolitischer Governance

Im Lichte der benannten Besonderheiten der Klimaproblematik ergeben sich Folgen für die politische Handhabung des Klimawandels. Aufgrund der Unsicherheit in der Wissenschaft und der Langfristigkeit der klimatischen Prozesse muss Klimapolitik in der staatlichen und nicht-staatlichen Akteurslandschaft erfolgreich platziert und in der politischen Agenda verankert werden und müssen die klimapolitischen Ziele und Pfade über das Nutzen von lock-in-Effekten festgesetzt werden (vgl. Böcher/Nordbeck 2014: 258). Die Einsetzung und Einhaltung von jährlichen Emissionsbudgets könnte instrumentell unterstützen, eine vergemeinschaftete sowie zeitlich angemessene und stemmbare Emissionsreduktion strukturell zu manifestieren (vgl. Böcher/Nordbeck 2014: 256.). Mit Blick auf den Querschnittscharakter entsteht der Bedarf, die Ziele in den verursachenden oder betroffenen Sektoren integriert und sektorübergreifend zu koordinieren, was in der Literatur häufig als „whole-government approach“ (vgl. Christensen/ Laegreid 2007) verstanden wird. Dies impliziert auch die Einbeziehung diverser Akteure in den Entscheidungsprozess, was wie in Kapitel 2.3. beschrieben aufgrund der Perspektiven- und Interessenvielfalt Synergien und Konflikte fördern kann (vgl. Böcher/Nordbeck 2014: 258).

Die bis hierhin ausgeführten potenziellen, politischen Antworten auf die genuine Problemstruktur offenbaren jede im Einzelnen den Bedarf an Klimapolitikintegration, die im Folgenden ausgeführt wird. Zunächst wird jedoch die klimapolitische Mehrebenenkoordination beleuchtet, die hingegen eine Antwort auf die Herausforderung des Charakteristikums von Klima als globales öffentliches (un-)reines Gut bietet.

Der Bedarf nach Mehrebenenkoordination

Für einen Umgang mit dem Charakteristikum des globalen öffentlichen Gutes ist das erfolgreiche Zusammenspiel aller Akteure im Mehrebenensystem essenziell, da alle Ebenen betroffen sind und die Bekämpfung der Klimaproblematik nur mit abgestimmten Zielen und Maßnahmen und einer konsolidierten Herangehensweise aller Ebenen des Mehrebenensystems wirksam anvisiert werden kann (vgl. Böcher/ Nordbeck 2014: 258). Erschwert wird dies jedoch durch die Abwesenheit einer zentralen oder mehrerer dezentraler Regelungsinstanzen mit Durchsetzungskompetenzen, die das Trittbrettfahren von Akteuren eliminieren können (vgl. Böcher/ Nordbeck 2014: 256), sodass es anderer Koordinationsansätze bedarf. Auch Bernd Hansjürgens identifiziert die Abwesenheit von starken Institutionen, die mit Kompetenzen für Agenda-Setting und Sanktionsmechanismen ausgestattet sind, um die Einhaltung der nationalen Klimaziele zu verfolgen und entsprechend die globalen Klimaziele zu erreichen, als Problem. Er zweifelt darüber hinaus auch wegen der hohen Interessenvielfalt und Transaktionskosten bei der Verhandlung zur Ausgestaltung einer gemeinsamen Architektur an der Sinnhaftigkeit einer Top-down-Koordination in der, hier internationalen, Klimapolitik. Außerdem bringt er den interessanten Punkt an, wonach bei Problemen des Top-down-Ansatzes und Kritik am großen Ganzen, das klimapolitische Engagement auf sämtlichen Ebenen ausgebremst werden kann, während bei Bottom-up-Koordination innerhalb der kleineren Entitäten leichter nachjustiert werden könne (vgl. 2008: 31ff.). Seine Analyse unterstreicht das Postulat von Michael Böcher und Ralf Nordbeck, die im Vorfeld der Verabschiedung des Pariser Klimaabkommens die Stärkung von Koordination zwischen den Ebenen über eine neue Strategie im Sinne dezentraler und polyzentrischer Governance-Lösungen innerhalb des Mehrebenensystems forderten. Dies ziehen sie aus der Beobachtung der aufkommenden Bottom-up-Initiativen einzelner Staaten mit Bezug auf das internationale Klimaregime und von lokalen Initiativen im nationalen Kontext, die eigenständig ohne Rekurrieren auf Aktionen von höheren Ebenen klimapolitische Eigeninitiative ergreifen (vgl. 2014: 258, 262f.). Sie attestieren der Klimapolitik zum Zeitpunkt der Veröffentlichung „ein Nebeneinander fragmentierter Lösungen, ohne dass [sic!] bislang eine homogene vertikal koordinierte verbindliche Klimapolitik zustande kam“ (2014: 263). Das Pariser Abkommen änderte diesen Umstand. Es manifestierte den Paradigmenwechsel vom Top-down-Ansatz, der bis dahin die internationale Klimapolitik über das Kyoto-Protokoll geprägt hatte, hin zu einem Bottom-up-Ansatz freiwilliger Emissionsreduktionsverpflichtungen, die über einen Überprüfungsmechanismus von dem Sekretariat der Klimarahmenkonvention (United Nations Framework Convention on Climate Change, UNFCCC) koordiniert und beobachtet werden.

Der Ansatz der Klimapolitikintegration

Die Umsetzung der Integration und des Mainstreamings von klimapolitischen Belangen in die Sektorpolitik der verursachenden oder betroffenen Politikfelder sowie die umfangreiche Einbeziehung der Akteurslandschaft lassen sich in das Konzept der Klimapolitikintegration (Climate Policy Integration, CPI) übersetzen. Dieses soll über sein Wirken Konsistenz im klimapolitischen Vorgehen herstellen und darüber auch mögliche Divergenzen zu Sektorpolitiken reduzieren (vgl. Böcher/ Nordbeck 2014: 260). Ursprünglich abgeleitet ist es von dem Ansatz der Environmental Policy Integration (EPI), der schließlich verallgemeinert und damit anwendbar auf andere Politikbereiche wurde (vgl. Candel/ Biesbroek 2016: 212f., 225). Die wissenschaftlichen Debatten um das Konzept werden auf drei Ebenen geführt.

Zum einen wird konzeptionell die Definition von CPI diskutiert, konkret welche Ziele mit wie viel Nachdruck erreicht werden sollen. Während die starke Variante CPI als politisches Prinzip definiert, das die ökologische Dimension in Entscheidungsprozessen priorisiert, definiert die schwache Variante CPI als Koordinationsproblem, weil sie eine Abwägung aller Dimensionen einschließlich der ökonomischen und sozialen Dimensionen postuliert, in der die ökologische Dimension gleichwertig berücksichtigt wird (vgl. Böcher/ Nordbeck 2014: 261).

Die prozessorientierten Diskussionen ranken sich indes um die Analyse der Governance-Prozesse innerhalb derer die Akteure interagieren und kommunikative, organisationale oder prozedurale Instrumente kombiniert werden. CPI lässt sich aus dieser Perspektive entsprechend „als kontinuierlichen Lernprozess, bei dem unterschiedliche normative Standpunkte und Interessen miteinander ringen“ (ebd.) definieren. Die ergebnisorientierte Betrachtung blickt hingegen auf die Ergebnisse integrativer Governance-Prozesse und deren Wirksamkeit zur Bekämpfung des Klimawandels.

Insgesamt lässt sich jedoch für alle Ebenen festhalten, dass die Effektivität von Klimapolitikintegration, ihrer Koordinationsmechanismen und hervorgehender Instrumente bislang kaum erforscht sind (vgl. ebd.).

Das neue Leitbild der Klimaneutralität

Definition

Mit dem Aufkommen von Klimaforschung und der öffentlichen Verbreitung von Wissen sind neben der Klimaneutralität weitere Konzepte entstanden, die in der Öffentlichkeit begrifflich häufig synonym verwendet werden, hier jedoch einleitend abgegrenzt werden sollen.

THG-Neutralität bezeichnet die Kompensation von THG, indem die gleiche Menge an THG an anderer Stelle entfernt wird, z. B. durch natürliche Senkensysteme wie Wälder, Böden oder Ozeane oder technologische Innovationen wie Carbon Capute and Storage (CCS). Analog ist das Prinzip der CO₂-Neutralität zu verstehen, das sich nicht auf alle klimarelevanten THG, sondern nur den Stoff Kohlenstoffdioxid bezieht. Der Begriff Klimaneutralität geht in seinem Ursprung einen Schritt weiter und umfasst auch andere menschliche Veränderungen unabhängig von Emissionsausstößen, die Einflüsse auf das Klima haben (vgl. Ensinck 2023; Umweltbundesamt 2023: 3f.; Wang-Helmrich/ Obergassel/ Lah 2022: 6).

Der Terminus wird jedoch im Zuge dieser Arbeit dem verbreiteten Verständnis und der allgemeinen Verwendung folgend im Sinne der THG-Neutralität verwendet, da der Fokus im öffentlichen Kontext auf der Reduktion und Kompensation liegt und hier seine Funktion als Leitbegriff in diesem Kontext beleuchtet werden soll.

Der Vollständigkeit halber sei auch erwähnt, dass Klimaneutralität von dem Netto-Null-Ansatz abzugrenzen ist, der vorsieht, dass Emissionen zunächst auf ein Minimum reduziert werden und dann die verbleibenden Emissionen aus der Atmosphäre entfernt werden (vgl. Wang-Helmrich/ Obergassel/ Lah 2022: 6).

Politischer Paradigmenwechsel mit Strahlungswirkung

Mit der Verabschiedung des Pariser Klimaabkommens (PA) der internationalen Staatengemeinschaft wurde das bis dato weitreichendste Klimaabkommen unter der UNFCCC verabschiedet und etablierte unter anderem Klimaneutralität als Kernziel der internationalen Klimapolitik. Bis zu diesem Zeitpunkt war das übergeordnete Ziel des internationalen Klimaregimes in Art. 2 UNFCCC als „stabilization of greenhouse gas concentrations in the atmosphere at a level that would prevent dangerous anthropogenic interference with the climate system“ sehr allgemein festgelegt. Es blieb damit eine Definition hinsichtlich der quantitativen Stabilisierung der THG und des Zeithorizontes schuldig, innerhalb dessen das Ziel verfolgt wird. Bis heute haben die Vertragsparteien beide Variablen nicht definiert, sondern sich indes mit dem Pariser Abkommen auf die Begrenzung des globalen Temperaturanstieges und der langfristigen THG-Emissionen verständigt (vgl. Bodansky/ Brunnée/ Rajamani 2017: 126).

Konkret sieht das Pariser Abkommen in Art. 2. Abs. 1 (a) die viel zitierte Begrenzung der durchschnittlichen globalen Erwärmung auf 1,5 Grad vor und übersetzt dies in Konsequenzen für den THG-Ausstoß. So soll nach Art. 4. Abs. 1 PA der THG-Ausstoß schnellstmöglich den Höhepunkt erreichen und im Anschluss drastisch reduziert werden sowie dadurch „a balance between anthropogenic emissions by sources and removals by sinks of greenhouse gases in the second half of this century“, ergo Netto-Null-Emissionen, erreicht werden. Um das Ziel zu erreichen, nimmt es die Staaten in die Pflicht, die in Art. 3 PA etablierten verbindlichen Nationalen Klimaschutzziele (Nationally Determinded Contributions, NDCs) zu erstellen, diese alle fünf Jahre im Rahmen des Evaluationsmechanismus zu aktualisieren (Art. 4 Abs. 9 PA) und dabei in ihren Ambitionen zu erhöhen (Art. 4 Abs. 3 PA). Status quo ist jedoch, dass die bisher eingereichten NDCs nicht ausreichen, um die globale Erwärmung auf weniger als 1,5 Grad zu begrenzen, sondern je nach Szenario zu einer Erwärmung von bis zu 2,6 Grad führen könnten (vgl. United Nations Environment Programme 2022: 4).

Mit der Etablierung der NDCs manifestiert das Pariser Abkommen den Bottom-up-Ansatz und in dieser Hinsicht die Aufhebung der Unterscheidung zwischen Industrie-, Schwellen- und Entwicklungsländern, indem es alle Staaten zur Entwicklung ambitionierter nationaler Klimaschutzpläne auffordert. Bis zu diesem Zeitpunkt galten mit Art. 3 des Kyoto-Protokoll top-down auferlegte THG-Reduktionsziele für einen Großteil der Industrienationen. Die neue Verantwortungsdistribution in das Mehrebenensystem über den Bottom-up-Ansatz förderte auch die Verbreitung und Verselbstständigung des Konzepts der Klimaneutralität und sorgte dafür, dass er sich von einem gemeinsamen Ziel mit ersten gemeinsamen Koordinierungsmechanismen zu einem Leitbild im klimapolitischen Mehrebenensystem entwickeln konnte.

Etablierung im Mehrebenensystem

Mit der Etablierung durch das Pariser Abkommen übernahmen die Nationalstaaten das Ziel der Klimaneutralität und übersetzten es in nationale politische Programme, wie die NDCs, ihre Langfriststrategien zur THG-Reduktion oder nationale Umsetzungspläne. So haben bis heute 93 Unterzeichner des Pariser Abkommen Netto-Null-Emissionsziele kommuniziert, wovon 22 Parteien diese gesetzlich verankert, 51 Parteien es in politischen Strategien festgeschrieben und 19 Parteien politische Absichtserklärungen darüber abgegeben haben. Dabei beziehen mehr als 40 % der Parteien alle inländischen Sektoren in die Zielerreichung mit ein (vgl. Climate Watch 2023). Ähnliche Tendenzen lassen sich in der Städte- und Unternehmenslandschaft beobachten, wo Klimaneutralitätsstrategien vermehrt Einzug erhalten (vgl. Wang-Helmrich/ Obergassel/ Lah 2022: 7). Ferner bilden sich Allianzen und Kampagnen, die das Leitbild verbreiten und zu mehr konsolidierter Ambition aufrufen, wie die Allianz für Klima und Entwicklung in Deutschland oder die Race-to-Zero-Kampagne der UNFCCC.

Die rasante Verbreitung des neuen Leitbildes hatte jedoch auch Schattenseiten, wie der jüngste Skandal um die wertlosen CO₂-Zertifikate des Unternehmens VERRA (vgl. Fischer/ Knuth 2023) zeigte. Dieser offenbarte einmal mehr die Fallstricke des umstrittenen Themenkomplex des freiwilligen Kohlenstoffmarktes für nicht-staatliche Akteure und rückte die Grundsatzkritik an marktwirtschaftlichen und kooperativen Ansätzen zur Kompensation und die offenen Fragen der Kompensationsmechanismen, die in Art. 6 PA vorgesehen sind, abermals in den Blick.

Einfluss auf Forschung zu Koordination und Integration in der Klimapolitik

Die Ausführungen in Kapitel 3 haben den Koordinations- und Integrationsbedarf mit Blick auf die inhärente Problemstruktur des Klimathemas offenbart und gezeigt, welche Debatten und Analysen es braucht. Im Folgenden werden Anknüpfungspunkte für Untersuchungen zur Frage danach dargelegt, ob und inwiefern das neue Leitbild der Klimaneutralität die klimapolitische Koordination und Integration beeinflussen kann und was sich für die Forschung ergibt. Die Abhandlung hat verschiedene Ansätze gezeigt, aus denen sich Untersuchungsgegenstände ableiten lassen.

Hinsichtlich der verschiedenen Diskursarenen um Koordination und deren Intensivierung beziehungsweise Optimierung kann für jede der Arenen der Einfluss des neuen Leitbildes untersucht werden: Wie wirkt sich das Klimaneutralitätsparadigma in den einzelnen Arenen auf die Diskussion um mehr oder effizientere Koordination in der Klimapolitik aus?

Auch die von Husted und Veit aus den verschiedenen politikwissenschaftlichen Forschungszweigen abgeleiteten Herausforderungen können forschungsleitend für weitere Untersuchungen sein. Inwiefern kann das Leitbild dabei unterstützen, die aus den spezifischen Charakteristika des Politikfeldes resultierenden Hürden zu überwinden und konstruktiv auf den Umgang mit den Faktoren der Unsicherheit, Langfristigkeit und dem Querschnittscharakter einwirken? Konkrete Forschung könnte in den Blick nehmen, inwiefern der klare Zeitrahmen und die sich ergebene Emissionsgrenze Auswirkungen auf das klimapolitische Handeln haben. Auch Untersuchungen darüber, wie das neue Leitbild das Thema des Klimawandels konnotiert und in der politischen und gesellschaftlichen Aufmerksamkeit verankert wird sowie seine Wirkung auf das Handeln einzelner Sektoren und Akteure insbesondere mit Blick auf deren ressortübergreifende Zusammenarbeit bieten sich an. Denkbar wäre, dass sich die Interessenvielfalt bei gleichbleibender Anzahl an Akteuren aufgrund der neuen geteilten Wert- und Normvorstellung verringert und dadurch weniger Interessen- und Koordinationskonflikte resultieren. In letzter Konsequenz könnte folglich eine produktive und wirksame Zusammenarbeit stattfinden und der geeinte Wunsch und Bedarf nach anderen Koordinationsformen entstehen. Folglich gilt es der Frage nachzugehen: Inwiefern kann das neue Leitmotiv die intrinsisch verankerten Vorstellungen und damit Eigeninteressen tatsächlich verändern und so die Verwaltungs-, Kooperations- und Koordinationskultur modifizieren? Ist es in der Lage, Interdependenzen aufzulösen, selektive Wahrnehmung zu reduzieren und inhärente Anreizstrukturen zu verändern? Voraussetzung dafür wäre sicherlich, dass die Veränderung bei allen Akteuren eintritt, da andernfalls neue konfligierende Vorstellungen resultieren, die bestehenden Fronten verhärten und keine neue Dynamik in der klimapolitischen Koordination entsteht. Unter der Annahme, dass das Leitbild einen Einfluss auf eben alle diese bislang bestehenden Hürden hat und damit Koordination und Kooperation fördert, gewinnt auch die Forschung aus demokratietheoretischer Perspektive an Relevanz: An welchen Stellen kann ein derart starkes Leitbild zur Gefahr für demokratische Prinzipien und Prozesse werden?

Auch für die Forschung zur klimapolitischen Integration ergeben sich neue Impulse, die es aus ihrer Perspektive zu beleuchten gilt. In der konzeptionellen Diskussion kann das neue Leitmotiv eine Stärkung der starken CPI-Variante bedeuten, da ihm auf der ökonomischen oder sozialen Dimension keine vergleichbaren Leitbilder gegenüberstehen, sodass er eine Imbalance zu seinen Gunsten herstellen könnte. Für die prozessorientierte Debatte ergeben sich neue Forschungsgegenstände, da mit dem neuen Leitbild neue Kommunikation in Gestalt der Ausrichtung oder Schaffung politischer oder unternehmerischer Klimaneutralitätsstrategien und individueller klimaneutral ausgerichteter Verhaltensmuster ergeben. Ferner entstehen neue Organisationsstrukturen oder Forderungen nach derartigen Entitäten, die das politische Ziel der Klimaneutralität bearbeiten und koordinieren. Das können beispielsweise Gremien, Evaluationsstellen, Initiativen oder Kampagnen sein. Auch bestehende Einheiten können sich neu ausrichten. All diese Entwicklungen sollten auf der prozessorientierten Ebene näher untersucht werden, um auch für andere Politikbereiche zu verallgemeinern, wie sich starke anerkannte Leitbilder auf die Bearbeitung von Querschnittsproblemen auf prozeduraler Ebene auswirken können. Aus Sicht der ergebnisorientierten Debatten lässt sich untersuchen, inwiefern sich unter dem Eindruck des Klimaneutralitätsmotivs die politischen Ergebnisse in Form von Emissionsreduktionen, technologischer Innovation oder auch neuer Strukturen, die Ergebnis von politischer Aushandlung sind, verändern.

Fazit

Die vorliegende Abhandlung hat einen ersten Überblick über die theoretische Perspektive auf Koordination im Allgemeinen und im Bereich der Klimapolitik im Besonderen gegeben und die dabei zu bewältigenden Herausforderungen dargelegt. Der theoretische Ansatz von Integration wurde dem als Antwort entgegengestellt und verspricht viel Anknüpfungspotenzial für bestehende Querschnittsthemen und für Koordination in Zeiten von steigender Komplexität. Dies hat er in der Übertragung auf die Klimathematik mit dem Ansatz der Klimapolitikintegration bewiesen, bedarf aber weiterer und tiefergehender Modellierung, um methodisch zu gewinnbringenden Ergebnissen zu kommen. Folglich sollte er in Zukunft wissenschaftlich dringend noch stärker in den Blick genommen werden. Zur ersten Strukturierung bot er gemeinsam mit den bestehenden Herausforderungen jedoch ein hilfreiches Gerüst, an dem entlang beleuchtet werden konnte, in welchen Bereichen und auf welchen Ebenen Forschung zu Einflüssen des omnipräsenten Leitmotivs der Klimaneutralität ansetzen kann.

Der Blick auf das theoretische Feld hat gezeigt, wie multidimensional die Forschung im Bereich Koordination ist und dass bislang keine Systematisierung oder allgemeine Theorie existiert, was eine methodische Anwendung erschwert. Das entsprechend breite Spektrum an gleichzeitig sehr spezialisierten Untersuchungen zerfranst die Forschung zu Koordination und Integration derart, dass wissenschaftlichen Mehrwert für das Forschungsfeld im großen Ganzen nur sehr schwerfällig generiert wird.

Die inhaltliche Annahme, dass Klimaneutralität sich aufgrund der Struktur des klimapolitischen Politikfeldes schnell als Konzept durchgesetzt und verselbstständigt hat, erfuhr auf Basis der Darlegung der politikfeldspezifischen Merkmale, Verquickung und Betroffenheit der verschiedenen Ebenen und Sektoren sowie der Wirkungsweise der Klimaintegration eine kurze Beleuchtung und kann in weiterer Forschung ebenfalls untersucht werden. Der Blick auf die Debatten um die klimapolitische Bearbeitung der Koordinationsherausforderungen zeigt indes, dass die CPI eine potenzielle Antwort auf die Dringlichkeit der Klimaproblematik darstellt, um dem Klimawandel mit dem notwendigen klimapolitischen Handlungsmodus von Parallelität und Tiefe zu begegnen.

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Zitationshinweis

Stingl, Jana (2024): Koordination in der Klimapolitik im Lichte des Klimaneutralitätsparadigmas: Theoretische Perspektiven aus der Governance-Forschung, Student Paper, Erschienen auf: regierungsforschung.de. Online Verfügbar: https://regierungsforschung.de/koordination-in-der-klimapolitik-im-lichte-des-klimaneutralitaetsparadigmas/