Theoretische Perspektiven auf Multi-Akteurs-Partnerschaften im Kontext von Klimaschutzpolitik und Klimaneutralität

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Kooperation ist im Bereich der Klimapolitik und des Klimaschutzes unerlässlich. Dabei rücken auch alternative Formen der Zusammenarbeit als Teil der Problemlösung in den Fokus wie beispielsweise Multi-Akteurs-Partnerschaften als Modelle der Zusammenarbeit zwischen staatlichen und nicht-staatlichen Akteuren. Daraus ergibt sich die Frage, welchen Beitrag Multi-Akteurs-Partnerschaften, als eine alternative Form der Zusammenarbeit, zum Klimaschutz und dem spezifischen Ziel der Klimaneutralität leisten können und wie die Legitimität von Multi-Akteurs-Partnerschaften zu bewerten ist? Johanna Moster, die an der NRW School of Governance an der Universität Duisburg-Essen studiert, wirft einen Blick auf diese Frage.

Treibhausgasneutralität bis 2045 – so heißt es im geänderten Klimaschutzgesetz, das am 31. August 2021 in Kraft getreten ist. Bis zum Jahr 2030 sollen die Treibhausgasemissionen in Deutschland demnach um 65 %, bis 2040 um 88 % gegenüber 1990 reduziert werden. Nach dem Jahr 2050 sollen negative Treibhausgasemissionen erreicht werden (vgl. Bundesregierung 2022). Dass dieses Ziel mit den aktuellen Maßnahmen und Instrumenten nicht erfüllt werden kann, zeigt unter anderem das Umweltbundesamt im Projektionsbericht für Deutschland.

Theoretische Perspektiven auf Multi-Akteurs-Partnerschaften im Kontext von Klimaschutzpolitik und Klimaneutralität

Eine Analyse der Allianz für Klima und Entwicklung

Autorin

Johanna Moster studiert das Masterprogramm “Politikmanagement, Public Policy und öffentliche Verwaltung” an der NRW School of Governance an der Universität Duisburg-Essen. Das Student Paper ist im Seminar “Transformation politischer Partizipation in Deutschland – Die Politik des Klimaschutzes” unter der Leitung von Dr. Kristina Weissenbach entstanden.

„Wicked Problems“ und alternative Formen der Zusammenarbeit

„Die Allianz für Entwicklung und Klima ist die starke Gemeinschaft für Klimaschutz und nachhaltige Entwicklung.“

 (Stiftung Allianz für Klima und Entwicklung)

Treibhausgasneutralität bis 2045 – so heißt es im geänderten Klimaschutzgesetz, das am 31. August 2021 in Kraft getreten ist. Bis zum Jahr 2030 sollen die Treibhausgasemissionen in Deutschland demnach um 65 %, bis 2040 um 88 % gegenüber 1990 reduziert werden. Nach dem Jahr 2050 sollen negative Treibhausgasemissionen erreicht werden (vgl. Bundesregierung 2022). Dass dieses Ziel mit den aktuellen Maßnahmen und Instrumenten nicht erfüllt werden kann, zeigt unter anderem das Umweltbundesamt im Projektionsbericht für Deutschland. Darin werden die Entwicklungen der Treibhausgasemissionen sowohl mit den bestehenden Klimaschutzmaßnahmen als auch mit weiteren geplanten jedoch noch nicht beschlossenen Maßnahmen modelliert. Beide Szenarien führen zu dem Schluss, dass „[d]as Ziel der Netto-Treibhausgasneutralität bis 2045 (…) deutlich verfehlt [wird]“ (UBA 2023a: S. 23). Auch der Expertenrat für Klimafragen macht in seinem Zweijahresgutachten 2022 deutlich, dass „die bisherigen Emissions-Reduktionsraten bei weitem nicht aus[reichen], um die Klimaschutzziele für das Jahr 2030 zu erreichen – weder in der Summe noch in den einzelnen Sektoren“ (EFK 2022). Der deutsche Fall ist allerdings kein Einzelfall und selbst wenn alle Staaten ihre nationalen Klimaschutzziele erfolgreich umsetzten, würde das übergeordnete 1,5 bzw. 2 Grad Ziel verfehlt (vgl. Frieß 2023: S. 314; vgl. Klein et al. 2020: S. 69). Letztlich geht es um die Bekämpfung des Klimawandels, der sich mit all seinen Facetten grundlegend als “wicked problem“ beziehungsweise komplexes oder vertracktes Problem bezeichnen lässt, das durch eine hohe Komplexität, Unsicherheit und Vernetztheit gekennzeichnet ist. Dies bedeutet auch, dass aufgrund der Multidimensionalität dieser Art der Probleme nicht die eine klare Definition mit eindeutiger Lösung möglich ist. Zusätzlich beeinflussen Interdependenzen das Problem sowie mögliche Lösungen und somit auch die festgelegten Ziele, Maßnahmen und Instrumente der Klimaschutzpolitik. An diese Beschreibungen schließt sich die Feststellung an, dass zwischen den formulierten Zielen und den staatlichen Bemühungen deutliche Umsetzungs-, Ambitions- und Finanzierungslücken bestehen und klassische „top-down“ beziehungsweise staatszentrierte Lösungen nicht (oder zumindest nicht allein) in der Lage sind diesen Problemen ausreichend zu begegnen. In der Folge wird in der öffentlichen und wissenschaftlichen Debatte auch die Transformation politischer Partizipation diskutiert. Hierbei rücken auch alternative Formen der Zusammenarbeit als Teil der Problemlösung in den Fokus (vgl. Simon 2017: S. 1f). An diese Überlegungen anknüpfend wird im Folgenden gefragt, welchen Beitrag Multi-Akteurs-Partnerschaften, als eine alternative Form der Zusammenarbeit, zum Klimaschutz und dem spezifischen Ziel der Klimaneutralität leisten können und wie die Legitimität von Multi-Akteurs-Partnerschaften zu bewerten ist?

Multi-Akteurs-Partnerschaften (MAP)1 rücken somit im Folgenden als Modelle der Zusammenarbeit zwischen staatlichen und nicht-staatlichen Akteuren zur Förderung des Klimaschutzes und zur Umsetzung klimaschutzpolitischer Maßnahmen in den Mittelpunkt der Betrachtung. Sie spielen seit dem Weltgipfel für nachhaltige Entwicklung im Jahr 2002, spätestens jedoch seit der Verabschiedung der Agenda 20302 eine zunehmende Rolle und sollen einen (freiwilligen) Betrag zur nachhaltigen Entwicklung und zum Klimaschutz leisten. Sie versprechen hierbei eine gezielte Bündelung von Ressourcen und Fähigkeiten sowie eine erhöhte Akzeptanz durch die Einbindung verschiedener Akteurs- und Interessengruppen. MAP sind entsprechend mit hohen Erwartungen verknüpft, gleichzeitig umstritten und werden kritisch diskutiert (vgl. Glass et al. 2023. S. 2f). In diesem Beitrag wird die Allianz für Klima und Entwicklung (nachfolgend die Allianz), die sich im einleitenden Zitat selbst als „die starke Gemeinschaft für Klimaschutz und nachhaltige Entwicklung bezeichnet“, als Beispiel und Untersuchungsgegenstand herangezogen. Die Allianz zielt darauf ab, nicht-staatliche Akteure wie zum Beispiel Unternehmen, Vereine, Verbände, NGOs, Gebietskörperschaften und Privatpersonen zu motivieren und dabei zu unterstützen, klimaneutral zu werden. Dazu sollen diese Akteure Unterstützer:innen der Allianz werden und neben der Reduzierung ihrer eigenen Emissionen auch ihre unvermeidbaren Emissionen freiwillig kompensieren. Durch die Kompensation sollen Klimaschutzprojekte (vorrangig im Globalen Süden) finanziert werden.

Zur Beantwortung der Fragestellung werden zunächst die Herausforderungen und Potenziale von Kooperation und Partizipation in MAP allgemein sowie im Kontext von Klimaschutzpolitik beleuchtet und kritisch eingeordnet. Anschließend werden theoretische Fragen der Legitimität, Effektivität und Rechenschaftspflicht von MAP diskutiert, die für politikwissenschaftliche Untersuchungen von besonderer Bedeutung sind. Legitimität wird hierbei als Qualitätsmerkmal der betrachteten sozialen und politischen Ordnung verstanden, Effektivität bezieht sich auf die Wirksamkeit der Partnerschaftsvereinbarung und die Problemlösungskapazität, während Rechenschaftspflicht sicherstellt, dass die gesetzten Erwartungen und Ziele erfüllt werden. Diese Konzepte werden unter Rückgriff auf Überlegungen von Karin Bäckstrand (vgl. 2006) sowie Sébastian Mena und Guido Palazzo (vgl. 2012) kritisch betrachtet und in den Kontext von MAP und Klimaschutzpolitik gesetzt. In diesem Zusammenhang lassen sich in der Literatur unterschiedliche Bewertungen ausmachen: Von Analysen, die die Gesamtleistung in Frage stellen, aber unter bestimmten Bedingungen eine hohe Effektivität attestieren, über Untersuchungen, die MAP als Instrument zur Schließung von Beteiligungs- und Umsetzungslücken und zur Generierung von Legitimität verstehen über andere, die sie als neoliberales Instrument zur Durchsetzung von Wirtschaftsinteressen betrachten und auf Probleme bei der Repräsentation und Rechenschaftspflicht der Akteure verweisen (vgl. Glass et al. 2023: S. 2f.; vgl. Bäckstrand 2006: S. 291).

Freiwillige Klimaneutralität: vermeiden, reduzieren, substituieren und kompensieren

Das zu Beginn eingeführte Ziel der Netto-Treibhausgasneutralität bis 2045 bedeutet, dass ab diesem Zeitpunkt keine zusätzlichen Treibhausgase im Vergleich zu einem festgelegten Referenzjahr freigesetzt werden dürfen. Sollten dennoch zusätzliche Emissionen emittiert werden, müssen diese ausgeglichen werden. Davon abzugrenzen ist der Begriff C02-Neutralität, der nur den Ausstoß von C02 umfasst und weitere Treibhausgase wie z. B. Methan oder Lachgas nicht berücksichtigt. Der Begriff Klimaneutralität geht darüber hinaus und schließt auch andere Effekte wie zum Beispiel klimawirksame Veränderungen von Böden und Oberflächen ein (vgl. Schneeweiß 2023). In der Praxis nutzen Staaten, Organisationen und Unternehmen die Begriffe allerdings nicht immer eindeutig. So sprechen einige Akteure von CO2-Neutralität, berücksichtigen in den Berechnungen und Maßnahmen aber auch weitere Treibhausgase, während andere Akteure Klimaneutralität anstreben oder proklamieren, obwohl nur CO2-Emissionen ausgeglichen wurden. In der wissenschaftlichen Debatte wird entsprechend seit einiger Zeit darauf hingewiesen, dass die Uneindeutigkeit der Begriffe der Formulierung klarer, gemeinsamer Ziele sowie der Erfüllung dieser entgegenläuft (vgl. Rogelij et al. 2021: S. 365). Im Folgenden wird dennoch der Begriff Klimaneutralität verwendet, da dieser von der als Fallbeispiel gewählten Allianz für Klima und Entwicklung überwiegend genutzt wird. Die Allianz weist zwar auf die Begriffsproblematik hin, bietet jedoch keine eindeutige Definition als Grundlage für die eigene Arbeit (vgl. SAKE 2023: S. 3). Neben den unterschiedlichen Begriffen ist außerdem zwischen der territorialen und der organisationsbezogenen Ebene zu unterscheiden, auf die das Ziel der Klimaneutralität ausgerichtet seien kann. Während Erstere für Staaten und Gebietskörperschaften relevant ist und sich auf die Emissionen bezieht, die in einem bestimmten Gebiet ausgestoßen werden, umfasst die organisationsbezogene Ebene alle direkten und indirekten Emissionen, die beispielsweise innerhalb einer Lieferkette entstehen – unabhängig vom Ort des Ausstoßes. Zum besseren Verständnis werden die Emissionen in diesem Bereich in drei Scopes aufgeteilt. Scope-1-Emissionen sind direkte Emissionen, die zum Beispiel durch den Energieverbrauch bei Produktionsprozessen anfallen, Scope-2-Emissionen beinhalten indirekte Emissionen durch Energieverbrauch, also Strom, Wärme und Kälte. Unter Scope 3 werden alle indirekten Emissionen subsumiert, die in der Wertschöpfungskette entstehen, zum Beispiel durch Transportwege, Güter oder bei der Endnutzung von bestimmten Produkten. Im Unterschied zum Ziel der Klimaneutralität auf territorialer Ebene, das durch Regelungen auf der nationalen und internationalen Ebene festgelegt wird, gibt es auf der organisationsbezogenen Ebene aktuell keine verpflichtenden Zielvorgaben und Regulierungen. Beiträge auf dieser Ebene werden deshalb als freiwillige Klimaneutralität bezeichnet (vgl. UBA 2023b: S. 3f.; vgl. Bauriedl 2016. S. 190). In diesem Feld der freiwilligen Klimaneutralität agiert die Allianz für Klima und Entwicklung.

Vermeidung, Reduktion und Substitution von Emissionen sind als vorrangige Maßnahmen der freiwilligen Klimaneutralität zu betrachten. Da diese Maßnahmen jedoch für viele Akteure nicht ausreichen, um tatsächlich klimaneutral zu agieren, kommen als zusätzliche Maßnahme freiwillige Kompensationsstrategien ins Spiel (vgl. Herlyn 2020: S. 137). Erklärend führt das Umweltbundesamt aus:

„Bei der freiwilligen Kompensation von Treibhausgasen erwerben Emittenten Minderungsleistungen aus Klimaschutzprojekten in Form von Kompensationszertifikaten, mit dem Ziel ihre eigenen Treibhausgasemissionen auszugleichen oder sich klimaneutral zu stellen. Die Minderungsleistung kann dabei außerhalb des eigenen Geschäftsbereichs erbracht werden und von Dritten generiert und gehandelt werden.“ (UBA 2022: S. 12)

Letztlich lässt sich Kompensation also auf ein Geschäft zwischen verschiedenen Akteuren herunterbrechen, das sich um den Kauf beziehungsweise Verkauf von Klimaschutzzertifikaten dreht (vgl. Bauriedel 2016: S. 189). Beteiligt sind verschiedene Standard- und Zertifizierungsorganisationen, Projektentwickler und Akteure, die die Projekte umsetzen, Kompensationsdienstleister, die den Verkauf der Zertifikate abwickeln, und die Kompensatoren, die diese Zertifikate als freiwillige Klimaschutzstrategie kaufen, um die eigenen Emissionen zu kompensieren (vgl. Herlyn 2020: S. 142). Dieses Geschäft obliegt bisher keiner spezifischen staatlichen Regulierung oder Verpflichtung. Verschiedene, teilweise divergierende Kompensations- oder Qualitätsstandards, regeln die Projektregistrierung und -überprüfung (vgl. UBA 2022: S. 12). Kompensationsstrategien bieten sich einerseits an, um Zeit für die Entwicklung besserer Technologien zur Reduktion und Substitution zu gewinnen und bieten außerdem die Möglichkeit eine soziale Komponente miteinzubeziehen indem private Finanzmittel für Projekte zur Förderung von Klimaschutz und nachhaltiger Entwicklung generiert werden (vgl. Frieß 2023: S. 320; vgl. Bauriedl 2016: S. 189). In diesem Sinne stellen die Akteure so „(…) zusätzliche finanzielle Mittel zur Verfügung, um zusätzliche Minderungen auszulösen, die ohne dieses Engagement nicht stattgefunden hätten (…)“ (UBA 2022: S. 73). So können zum Beispiel Projekte zur Aufforstung oder die Förderung erneuerbarer Energien in Ländern des globalen Südens finanziert werden. Mit der Finanzierung dieser Maßnahmen, die zusätzlich positive Effekte für Bevölkerung und Umwelt erzeugen (können), können folglich erhebliche Co-Benefits im Sinne der Agenda 2030 erzeugt werden (vgl. Herlyn 2020: S. 136).

Kritische Betrachtung freiwilliger Kompensationsstrategien

Der Begriff Neutralität klingt nach einer Strategie ohne Nebenwirkungen. Dies gilt jedoch in erster Linie für die Akteure, die die Bedingungen des Kompensationsgeschäfts festlegen, und nur dann, wenn die Klimaschutzzertifikate und durch sie finanzierte Klimaschutzprojekte auch das halten, was sie versprechen (vgl. Bauriedl 2016: S. 193). Während für nationale und internationale Zielsetzungen zur Klimaneutralität die Methodik durch das Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC) und die UN-Klimarahmenkonvention (UNFCCC) vorgegeben werden und offizielle nationale Statistiken und Emissionsdaten als Datengrundlage fungieren, ist der Bereich und Markt der freiwilligen Klimaneutralität dem Umweltbundesamt (vgl. UBA 2023b: S. 2f.) folgend durch Uneinheitlichkeit, fehlende Rechenschaftspflicht, ein zu niedriges Ambitionsniveau sowie einen grundlegend unzureichend entwickelten politischen Rahmen gekennzeichnet. Es gibt kein zentrales Organ zur Steuerung und Überwachung dieses Marktes (vgl. UBA 2022: S. 75). Wenig überraschend ist Kritik ein ständiger Begleiter der freiwilligen Strategien und Projekte. Diese Einschätzung stützt auch eine Anfang 2023 von der ZEIT gemeinsam mit dem britischen Guardian und der Investigativplattform SourceMaterial vorgelegte Recherche über eklatante Mängel auf dem freiwilligen Kompensationsmarkt. Klimaschutzprojekte, die durch den Verkauf von Klimaschutzzertifikaten finanziert werden, lassen sich demnach vielfach als systematisch überschätzt bewerten und erbringen nicht die proklamierte C02-Reduktion (vgl. Fischer / Knuth 2023). Im Mittelpunkt der Recherche und in der Kritik steht zum einen die weltweit führende Zertifizierungsorganisation von CO2-Kompensationen VERRA (mit der auch die Allianz für Klima und Entwicklung zusammenarbeitet) sowie zum anderen Waldschutzprojekte, die den vermeintlichen Schutz bestehender Wälder garantieren. Bis zu 89 Millionen Tonnen CO2 sind laut der Recherche und den Berechnungen eines internationalen Forschungsteams demnach über Zertifikate, die es gar nicht hätte geben dürfen, auf dem Kompensationsmarkt gelandet. Das entspricht dem jährlichen Ausstoß von Griechenland und der Schweiz zusammen (vgl. Fischer / Knuth 2023). Zusätzlich werden Sybille Bauriedl (vgl. 2016: S. 193) folgend durch die Kompensationsstrategie der Klimaneutralität negative Effekte schlicht externalisiert, und somit „rechnerisch neutral für die globale Gesamtemission, aber nicht sozial neutral“ (Bauriedl 2018: S. 187). So sind beispielsweise die Energiewende und der Ausbau erneuerbarer Energien als zentrale Strategie der deutschen Klimaschutzpolitik mit einer Reihe von Konflikten wie zum Beispiel Flächennutzungskonflikten behaftet. Diese Konflikte existieren auch im globalen Süden. Aus einer kritischen Perspektive werden mit „den Kompensationszahlungen nicht nur Klimaschutzprojekte (…) verlagert, sondern auch deren Umsetzungskonflikte“ sowie die damit zusammenhängenden Lasten (Bauriedel 2016: S. 192). Dabei wird die Verantwortung für diese und weitere Konflikte durch die finanzielle Kompensation schlicht auf eine monetäre Ebene verlagert. Kritische Stimmen bezeichnen den Begriff Klimaneutralität und die Strategie der Kompensation aus diesem Grund auch als Greenwashing der Verantwortung, Freikauf oder als Ablasshandel für den globalen Klimawandel (vgl. Bauriedel 2016: S. 189f., vgl. Henke et al. 2023: S. 229).

Multi-Akteurs-Partnerschaften im Kontext von Klimaschutzpolitik

Seit mehr als 20 Jahren entwickeln sich Multi-Akteurs-Partnerschafen zusätzlich zu multilateralen Vereinbarungen und nationalen Politiken als Governance Komponente zur Bewältigung komplexer Probleme. In der wissenschaftlichen Debatte wird seitdem das Potenzial staatlicher Bemühungen und Maßnahmen, um eine nachhaltige nicht-staatliche Governance zu ergänzen, diskutiert. Dabei können MAP generell ganz unterschiedliche Governance-Funktionen erfüllen, wie zum Beispiel die Sammlung, den Austausch und die Verbreitung von Wissen, Informationen oder Technologien, die Festlegung von Standards und Hilfe bei der Erreichung und Umsetzung dieser sowie Beteiligung und Entscheidungsfindung bei der Umsetzung von (politischen) Maßnahmen (vgl. Glass et al. 2023: S. 2; vgl. Momen 2019: S. 1). Durch die Festlegung von Standards übernehmen MAP teilweise auch staatsähnliche Funktionen, die bestehende öffentliche Regeln ersetzten oder ergänzen (vgl. Mena / Palazzo 2012: 536). Als Forschungsgenstand lassen sich MAP zwischen multilateralem und privatem Regieren ansiedeln. Sie lassen sich mit ihren Aktivitäten dabei weniger Formen privater Governance wie zivilgesellschaftlichen Dialogforen, Selbstregulierung und freiwilligen Standards zuordnen, sondern sind eher als hybride Governance-Form zu verstehen (vgl. Bäckstrand 2006: S. 293). Im Sinne einer konzeptionellen Klammer lassen sich MAP Estelle Herlyn folgend (2023: S. 3) als „hybride, vor allem aber partizipativ und nicht-hierarchisch ausgerichtete Governance-Formen, die verschiedene Stakeholder aus dem öffentlichen, unternehmerischen und zivilgesellschaftlichen Bereich subsumieren“, definieren.

Hilfreich für das Verständnis ist es außerdem den Begriff Multi-Akteurs-Partnerschaft in seine Begriffskomponenten zu zerlegen, da so die konstitutiven Elemente dieser Form der Zusammenarbeit deutlich werden. So bezieht sich die erste Begriffskomponente Multinicht auf unterschiedliche Interessen, sondern auf die Vielfalt von Akteuren, die sich an einer Partnerschaft beteiligen (können), und steht anderen Formen der Zusammenarbeit gegenüber, die sich auf einen spezifischen Sektor oder eine bestimmte Akteursgruppe konzentrieren. In einer MAP arbeiten idealerweise Akteure aus Politik, Wirtschaft, Wissenschaft und Zivilgesellschaft zusammen. Die zweite Begriffskomponente Akteur ist die Übersetzung des englischen Begriffs Stakeholder. Gemeint sind damit potenziell alle Individuen, Gruppen oder Organisationen und Institutionen, die vom Thema der MAP betroffen sind: „they include all those who affect and/or are affected by the policies, decisions, and actions of the system“ (Warner 2007: S. 11). Partnerschaft bezieht sich als dritte Komponente auf den Modus der Zusammenarbeit, Verhandlungsprozesse und die Entscheidungsfindung, wobei die Beschreibung „joint action takes place on a raised but level playing field” (Waren 2007: S. 12) zur Charakterisierung der Zusammenarbeit herangezogen werden kann. Gleichberechtigte Zusammenarbeit auf Augenhöhe bedeutet, dass die teilnehmenden Akteure innerhalb der Partnerschaft (idealerweise) gleiche Rechte und Machtverhältnisse haben. Diese Komponente ist die fehleranfälligste Komponente, da in der Praxis häufig ein Machtgefälle und Abhängigkeiten existieren oder es zur Politisierung durch die teilnehmenden Akteure kommt (vgl. Waren 2007: S. 12; vgl. Mann 2019: S. 7).

Legitimität, Rechenschaftspflicht und Effektivität von MAP

Legitimität, verstanden als Qualitätsmerkmal der betrachteten sozialen und politischen Ordnung, lässt sich in Input- und Output-Legitimität ausdifferenzieren. Dabei fungiert demokratische Legitimität als das Ideal und normativer Bezugspunkt. Eine direkte Übertragung aus demokratietheoretischen Ansätzen ist aufgrund der Komplexität, Diversität und Beschaffenheit partnerschaftlicher Kooperationsformen zwischen staatlichen und nicht-staatlichen Akteuren nicht möglich, vielmehr werden demokratietheoretische Kriterien weiterentwickelt (vgl. Mena / Palazzo 2012: S. 528f., S. 546; vgl. Bäckstrand 2006: S. 292). Hierbei werden zwei Aspekte der Input-Legitimität in den Blick genommen: Repräsentation und Rechenschaftspflicht. Repräsentation bezieht sich auf die formelle Vertretung und Beteiligung der für das Thema relevanten Interessengruppen in der Partnerschaft. Dabei liegt die Annahme zugrunde, dass eine breitere Einbindung betroffener Akteure auch zu einer besseren kollektiven Problemlösung führt und so durch die Legitimität des Inputs und deliberative Mechanismen auch die Legitimität des Outputs und damit die Wirkung der Partnerschaft erhöht wird (vgl. Bäckstrand 2006: S. 294f.). Durch Rechenschaftspflicht soll sichergestellt werden, dass die in die Partnerschaft gesetzten Erwartungen erfüllt werden – dies beinhaltet auch die selbst gesetzten Ziele und Erwartungen. Für die Demokratie und in demokratischen Gesellschaften ist es wesentlich, dass staatliche Institutionen einer öffentlichen Überwachung unterliegen und sich Herrschaft grundsätzlich aus dem Einverständnis der Beherrschten ableitet. In repräsentativen Demokratien sind die Regierenden den Bürger:innen gegenüber rechenschaftspflichtig, gleichzeitig können Bürger:innen die Regierenden abwählen, wenn diese nicht ihre Erwartungen erfüllen. Um dies zu gewährleisten, sollte politisches Handeln und Entscheiden öffentlich stattfinden, also für alle Mitglieder der Gesellschaft transparent und nachvollziehbar sein. Die Entscheidungsträger:innen müssen ihr Handeln gegenüber den Bürger:innen rechtfertigen und erklären. Rechenschaftspflicht in Bezug auf demokratische Legitimität ist somit eng mit Anforderungen an Transparenz verbunden. Hierarchische und elektorale Rechenschaftspflicht zur Stärkung der Legitimität sind jedoch in einer MAP ohne Wählerschaft schwierig. Somit lässt sich in Bezug auf MAP verstärkt auf Mechanismen zur Herstellung von Transparenz und Öffentlichkeitsarbeit verweisen. Das bedeutet, dass die in der MAP vertretenen Akteure ihr Handeln gegenüber den betroffenen Interessengruppen rechtfertigen müssen und das Handeln hierfür transparent sein sollte (vgl. Bäckstrand 2006: S. 295).

Output-Legitimität bezieht sich im Kontext von MAP in erster Linie auf die Effektivität beziehungsweise auf die Wirksamkeit der Partnerschaftsvereinbarung und auf die Problemlösungskapazität. lm Bereich von Klimaschutz und nachhaltiger Entwicklung lässt sich zwischen zwei Fragen unterscheiden: Zum einen die Frage, ob die Partnerschaft zu den gewünschten Klimaschutz- und Entwicklungsergebnissen beiträgt – zum Beispiel in Form von quantifizierbarer Emissionsreduktion, Erhöhung der Biodiversität oder einem Beitrag zur Verringerung von Armut – und zum anderen die Frage, ob die Partnerschaft über einen angemessenen und wirksamen institutionellen Aufbau und Rahmen verfügt, um diesen Beitrag überhaupt erbringen zu können. Während die erste Frage aufgrund von langen Zeithorizonten sowie schwer quantifizier- und messbaren Zielen häufig nicht umfänglich zu beantworten ist, liegt der Fokus in der Regel auf der zweiten Frage. Diese lässt sich im Kriterium der institutionellen Wirksamkeit zusammenfassen (vgl. Bäckstrand 2006: S. 294f., vgl. Mann 2019: S. 8). Hierbei sind Merkmale wie die Reichweite der Partnerschaft, die Passgenauigkeit der entwickelten Problemlösungen sowie die Durchsetzung dieser von Relevanz (vgl. Mena / Palazzo 2012: S. 537).

Interne und externe Erfolgsbedingungen von MAP

Ausgehend von der Feststellung, dass ein Großteil der Studien zu Multi-Akteurs-Partnerschaften „(…) little evidence for positive performance” findet und der sich daraus ergebenden Notwendigkeit “to understand and improve the effectiveness of partnerships, in particular, since their popularity only seems to increase despite their mixed track record“ (Pattberg / Widerberg 2016: S. 42) haben Pattberg und Widerberg (vgl. 2016: S. 42f.) aus der evidenzbasierten Bewertung von 340 Partnerschaften neun Faktoren entwickelt, die den Erfolg der Zusammenarbeit in MAP begünstigen. Dabei beziehen sie sich auf die drei übergreifenden Themen: Akteure, Prozess und Kontext. Offen bleibt, wie groß der Einfluss der einzelnen Faktoren ist und wie diese miteinander in Verbindung stehen. Zu den internen Erfolgsbedingungen zählen (1) die Zusammensetzung der Akteure und (2) die Ausgestaltung der Führung. Da MAP auf dem Austausch von Ressourcen, Wissen und Fähigkeiten zur Problemlösung basieren, kommt es auf den gemeinsamen Willen, die Ressourcen der Partner und das entsprechende Engagement an. Bei der Zusammensetzung der Akteure können zu große Machtasymmetrien (häufig in Form von finanziellen und personellen Ressourcen) einen negativen Einfluss auf das Vertrauen und die Zusammenarbeit haben (vgl. Pattberg / Widerberg 2016: S. 47, vgl. Mann 2019: S. 7). Es besteht das Risiko, dass einzelne Akteure versuchen die Arbeit der MAP auch punktuell für ihre spezifischen Interessen zu instrumentalisieren (vgl. Holenstein et al. 2020: S. 91). Hinzu kommen kulturelle Differenzen aufgrund der unterschiedlichen Art von Akteuren (und letztlich auch Individuen) beispielsweise in Bezug auf Zeithorizonte und die Art der Entscheidungsfindung (vgl. Mann 2019: S. 8). Um der Unterschiedlichkeit der Akteure Rechnung zu tragen, wird gute und effektive Führung als entscheidend definiert. Gleichzeitig lässt sich „gute und effektive Führung“ nur schwer operationalisieren und schlecht verallgemeinern (vgl. Pattberg / Widerberg 2016: S. 47, vgl. Mann 2019: S. 8).

Relevant sind darüber hinaus die (3) Zielsetzung, (4) eine stabile Finanzierung als Voraussetzung für die Zusammenarbeit, (5) Prozessmanagement sowie (6) Monitoring- und Evaluationsprozesse. So stellen Pattberg und Widerberg in ihrer Untersuchung fest (vgl. 2016: S. 47), dass in vielen Fällen die Zielsetzung und (Verfahrens-)Regeln so vage und breit gefasst sind, dass sie die Zielerreichung bzw. Einhaltung der Vorschriften und die Evaluierung behindern und folglich die Rechenschaftspflicht und Transparenz einschränken. Überdies müssen die Ziele der Partnerschaft mit nationalen und internationalen Zielsetzungen übereinstimmen oder mindestens in eine ähnliche Richtung weisen um „conflictive fragmentation“3 zu vermeiden. (vgl. Pattberg / Widerberg 2016: S. 47). In Bezug auf ein erfolgreiches Prozessmanagement wurden klare Rollenverteilungen und die Zuschreibung von Verantwortlichkeinen sowie mehrstufige Foren zur Koordinierung der Finanzen und die Institutionalisierung von Konfliktlösungsmechanismen als förderlich identifiziert (vgl. Pattberg / Widerberg 2016: S. 48). Zusätzlich ist ein transparentes und regelmäßiges Monitoring- und Evaluationsverfahren notwendig, um das partnerschaftsinterne Lernen und die Legitimität der Partnerschaft zu fördern. Hierbei lässt sich in der Praxis eine enorme Bandbreite an Verfahren beobachten, die von jährlichen Berichten über Evaluationen durch Dritte bis hin zu Veröffentlichungen detaillierter Protokolle aller Treffen zu Partnerschaften, die kaum etwas veröffentlichen, reichen (vgl. Pattberg / Widerberg 2016: S. 48).

Zu den externen Erfolgsbedingungen lassen sich der Faktor (7) Meta-Governance, (8) der politische und soziale Kontext sowie (9) die Struktur beziehungsweise Beschaffenheit des Problems zählen. Da sich MAP außerhalb traditioneller politischer Institutionen bewegen aber mit eben diesen sowie mit zahlreichen internationalen, nationalen und lokalen institutionellen Rahmenbedingungen, die sich auf die Klimaschutzpolitik und die nachhaltige Entwicklung auswirken, interagieren, ist auch der politische und soziale Kontext entscheidend für den Erfolg. Entsprechend ist zu prüfen, ob die Aktivitäten der MAP komplementär oder gegenläufig zu anderen Ansätzen sind, um die funktionale Überschneidung zwischen Initiativen sowie widersprüchliche Normen und Ziele zu vermeiden (vgl. Pattberg / Widerberg 2016: S.  48f., vgl. Mann 2019: S.6).

Die Allianz für Klima und Entwicklung und ihr Beitrag zum Klimaschutz

Tabelle 1: Analyserahmen zur Untersuchung der Legitimität von Multi-Akteurs-Partnerschaften (angelehnt an Mena / Palazzo 2012: S. 537; Bäckstrand 2006, S. 290-306; Pattberg / Widerberg 2016: S. 42-52).

Die Allianz für Klima und Entwicklung wird im Folgenden als Einzelfall in dem Bewusstsein untersucht, dass mit der Entscheidung für die Untersuchung eines einzelnen Falls auch eine stark begrenzte Erklärungskraft einhergeht und keine allgemeingültigen Aussagen über den Fall hinaus getroffen werden können (vgl. Siewert / Wagemann 2020: S. 152). Ziel ist vielmehr ein vertieftes Verständnis der Allianz im Sinne der Fragestellung. Die vorangestellten theoretischen Überlegungen fungieren hierbei als definitorische Grenzen. Darauf aufbauend ein Analyserahmen entwickelt, der in Tabelle 14 überblicksartig festgehalten ist.

Die durch Pattberg und Widerberg (vgl. 2016) entwickelten internen und externen Erfolgsbedingungen werden nur untergeordnet in die folgende Analyse einbezogen, da sich diese auch in den Kriterien der Input- und Output Legitimität wiederfinden beziehungsweise diese stärken oder einschränken. Als externe Erfolgsbedingung, die nicht implizit Teil der Übergelungen zur Input- und Output-Legitimität ist, wird anschließend der politische Kontext ausführlicher diskutiert.

Die Allianz für Klima und Entwicklung wurde im Jahr 2018 durch das Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ) als MAP im Rahmen der Klimakonferenz in Kattowitz (COP 24) gegründet. Hauptziel der Allianz ist es, nicht-staatliche Akteure wie Unternehmen, Vereine, Verbände, Nichtregierungsorganisationen, Behörden, Gebietskörperschaften und Privatpersonen zu motivieren und dabei zu unterstützen in Richtung Klimaneutralität zu steuern. Hierfür sollen diese Akteure Unterstützer:innen der Allianz werden und neben der Reduktion der eigenen Emissionen ihre nicht vermeidbaren Emissionen im Rahmen eines freiwilligen Ausgleichs kompensieren und dadurch Klimaschutzprojekte in Entwicklungs- und Schwellenländern (mit-)finanzieren. Die Bandbreite der Unterstützer umfasst Bundesligisten, Kommunen und global agierende Unternehmen (vgl. Henke et al. 2023: S. 236).  Ziel ist es, private Mittel für die Umsetzung der Agenda 2030 und des Pariser Klimaabkommens zu mobilisieren (vgl. SAKE 2020: S: 1; vgl. GIZ 2022: S. 20; vgl. Henke et al. 2023: S. 224). Neben dem Klimaschutz (SDG 13) sollen insbesondere „die Bekämpfung von Hunger, Armut und Krankheit (SDG 1, 2, 3), Wissens- und Kompetenzaufbau insbesondere von Frauen (SDG 5), Energie- und Wasserversorgung (SDG 6 und 7), ländliche Entwicklung und Biodiversitätsschutz (SDG 15) sowie die Steigerung von Wettbewerbsfähigkeit von Unternehmen (SDG 8)“ über Co-Benefits unterstützt werden (GIZ 2022: S. 45). Die Allianz setzt hierfür keine eigenen Projekte um, sondern greift auf ein bestehendes System zurück und unterstützt bei der Orientierung und Auswahl von Kooperationspartnern oder dem Aufbau neuer Projekte innerhalb des Systems. Hierfür werden Partner für Entwicklung und Klima (PEK) gelistet. Sie werden anhand bestehender internationaler Standards ausgewählt und müssen neben dem Ziel des Klimaschutzes (SDG 13) mindestens ein weiteres der globalen Ziele für nachhaltige Entwicklung der Agenda 2030 unterstützen und sollen sicherstellen, dass hochwertige Projekte im Sinne der Klima- und Entwicklungswirkung gefördert werden  (vgl. SAKE 2023b). Eine wesentliche Aufgabe der Allianz ist Agenda-Setting und Information, da das Verständnis zum Thema erweitert, und notwendiges Wissen vermittelt werden soll. Hierbei handelt es sich um eine anspruchsvolle Aufgabe, da die Zielgruppe anders als bei branchenspezifischen Partnerschaften unterschiedlichste nicht-staatliche Akteure umfasst (vgl. Henke et al. 2023: S. 229f.). Durch ein breites Angebot an Bildungs-, Beratungs- und Informationsleistungen soll im unübersichtlichen Feld der freiwilligen Klimaneutralität Orientierung geboten werden, um letztlich den Anteil von Projekten mit hohem Standard zu steigern. Gleichzeitig sollen die Angebote „neutral und fachlich sein und nicht von Verkaufsinteressen einzelner Kompensationsanbieter geleitet werden“ (GIZ 2022: S. 21). Als zentrale Akteure in der MAP sind zunächst die Allianzpartner, die diese initiiert haben, zu nennen. Sie sind von den Unterstützer:innen zu unterscheiden und bilden den Steuerungskreis. Dabei handelt es sich neben dem BMZ um die GIZ, das FAW/n sowie seit Oktober 2020 auch um die neu gegründete Stiftung Allianz für Entwicklung und Klima, die seit Ende 2022 die Sekretariatsarbeit der Allianz übernommen hat und als Trägerin fungiert. Diese wurde von der Kreditanstalt für Wiederaufbau (KfW) im Auftrag des BMZ gegründet (vgl. GIZ 2022: S. 14).

Input-Legitimität der Allianz für Klima und Entwicklung

Während die Gruppe der Unterstützer:innen zwar zu Beginn in die grundlegende Ausrichtung der Allianz einbezogen wurden, hat sich diese Einbindung „nicht zu einer systematischeren und langfristigen Einbeziehung (…) in Steuerungselemente oder einen Allianzbeirat verstetigt“ (GIZ 2022: S. 41). Die Stiftung der Allianz (2023a) erklärt: „Interessierte Unterstützer:innen können selbst an der weiteren Ausgestaltung der MAP mitwirken“ – das „Wie“ bleibt dabei offen. Strukturell ist die wichtigste Akteursgruppe somit nicht in die Steuerungs- und Entscheidungsprozesse eingebunden, hat kein institutionalisiertes Mitspracherecht und in der Folge keine Stimme in Entscheidungsprozessen und bei der Weiterentwicklung der Allianz. Auch sind weitere zentrale Akteure des Themenfelds, wie das Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz, nukleare Sicherheit und Verbraucherschutz (BMU), sowie zentrale wissenschaftliche Institutionen und Vertreter:innen der Zivilgesellschaft nicht systematisch eingebunden (vgl. GIZ 2022: S. 27f.). Das BMU ist in diesem Zusammenhang besonders hervorzuheben, da es in den internationalen Klimaverhandlungen unter dem Pariser Klimaabkommen als Verhandlungsführer zu Artikel 6 agierte. Dieser Artikel regelt die verpflichtenden Marktmechanismen und hat auch Einfluss auf den freiwilligen Kompensationsmarkt (vgl. SAKE 2023d: S.9, vgl. GIZ 2022: S. 26f.).

Bis Oktober 2022 setzte sich der Steuerungskreis als höchstes Entscheidungsgremium somit lediglich aus BMZ, GIZ und FAW/n zusammen; welche Entscheidungsstrukturen hier konstitutiv waren, und wie die Gewichtung der Stimmen aussah, ist anhand der öffentlich verfügbaren Informationen nicht rekonstruierbar. Seit Oktober 2020 übernimmt außerdem die Stiftung der Allianz „zunehmend strategische Entscheidungen“ der MAP (GIZ 2022: S. 40). Hier werden Vorstand und Kuratorium relevant. Das Kuratorium besteht aus zwei berufenen und bis zu sieben weiteren Mitgliedern, die ihr Amt ehrenamtlich für drei Jahre ausüben. Ein Kuratoriumsmitglied wird vom BMZ und ein weiteres Mitglied von der KfW berufen, die restlichen Mitglieder wiederum durch die berufenen Mitglieder ernannt. Entscheidungen werden mit einfacher Mehrheit getroffen, bei Stimmgleichheit entscheidet die Stimme des BMZ. Auch über ein Vetorecht verfügt ausschließlich das BMZ, gegen dessen Stimme also keine Entscheidung getroffen werden kann (vgl. SAKE 2020a: S. 10). Im Kuratorium bietet sich somit zwar prinzipiell die Möglichkeit alle relevanten Akteursgruppen durch die Besetzung der Mitglieder abzubilden, aktuell finden sind im Kuratorium jedoch (wie zuvor im Steuerungskreis) nur das politische Spektrum über das BMZ, die KfW sowie eine Mitarbeiterin der bayrischen Staatskanzlei und das Unternehmensspektrum über das Unternehmen Noventi Health SE, während wissenschaftliche und zivilgesellschaftliche Akteure nicht repräsentiert sind (vgl. SAKE 2023c). Die dauerhafte und repräsentative Einbindung von Akteuren aus der Wissenschaft und der Zivilgesellschaft und somit das Partizipative Potenzial des Multi-Akteurs-Ansatzes wurde folglich nicht vollständig ausgeschöpft. Eine Einbindung hätte neben der Integration in die Entscheidungsgremien beispielsweise auch über einen wissenschaftlichen Beirat oder andere Dialogprozesse institutionalisiert werden können. Seit Herbst 2023 besteht allerdings ein Expert:innenrat, der sich zweimal jährlich zu zentralen Fachthemen und Fragen mit der Stiftung der Allianz austauscht. Ziel ist es, wissenschaftliche und inhaltliche Expertise so zukünftig besser in die Arbeit der Allianz einfließen zu lassen (vgl. SAKE 2023e).5

Die Kultur der Zusammenarbeit und die konsensuale Ausrichtung ist aufgrund fehlender Transparenz schwer zu beurteilen. Die Bewertung der GIZ (vgl. 2022: S.40) gibt jedoch einen Hinweis auf fehlendes gegenseitiges Verständnis. Sie kommt in ihrer Evaluation zu der Einschätzung, dass aufgrund fehlender Rollenklarheit und -verteilung sowie ungeklärter Entscheidungszuständigkeiten divergierende Standpunkte nur unzureichend aufgelöst werden konnten und „dadurch (…) vieles immer wieder neu geklärt und abgestimmt werden [musste], so dass wirkungsorientierte Entscheidungen nur langwierig und unter großem Aufwand getroffen wurden“ (GIZ 2022: S. 40; S. 70. Das Kriterium der Repräsentation ist somit insgesamt nicht zufriedenstellend erfüllt.

Auch das Kriterium der Transparenz ist weiter einzuschränken, da die Entscheidungsprozesse des Steuerungskreises, des Kuratoriums und des Unterstützer:innenkreises nicht öffentlich sind und Sitzungsdokumente wie z. B. Protokolle auch im Nachhinein nicht veröffentlicht werden. Mit Blick auf die Leistung beziehungsweise den Beitrag der Unterstützer:innen der Allianz zeigt sich eine unklare Verknüpfung zwischen dem Qualitätsrahmen (bestehend aus Kriterien für die Auswahl aus bestehenden Standards), also dem Anspruch der Allianz, und der Beteiligung beziehungsweise tatsächlichen Leistung der Unterstützer:innen (vgl. GIZ 2022: S. 34). Als besonders problematisch ist in diesem Zusammenhang hervorzuheben, dass für die Arbeit der Allianz kein umfassender Monitoring-Mechanismus besteht. Eine jährliche Berichterstattung ist vorgesehen, liegt allerdings nur für die Jahre 2021 und 2022 öffentlich vor. Die Angaben der Unterstützer:innen waren hierfür zunächst freiwillig (vgl. GIZ 2022: S. 35), mittlerweile scheint die Berichterstattung für Unterstützer:innen verpflichtend. Auf der Website der Allianz heißt es hierzu, dass sich Unterstützer:innen mit der Unterzeichnung der „Mitmacherklärung“ verpflichten, „über die im Rahmen von ihnen finanzierten Projekte erzielten Entwicklungswirkungen und Ausgleichleistungen zu berichten“; dafür werden sie einmal jährlich von der Stiftung der Allianz kontaktiert (SAKE 2023a). Trotzdem lässt sich an dieser Stelle nicht von einem Berichtssystem mit definierten Standards zur Zielerreichung sprechen, da Unterstützer:innen der Allianz keine verbindlichen, mit Kompensations- und Entwicklungszielen verknüpften Verpflichtungen eingehen. Unterstützer:innen könnten also unter dem bestehenden Modus auch schlicht berichten, dass keine weiteren Aktivitäten durchgeführt wurden (vgl. GIZ 2022: S. 49). Die als Berichtssystem etablierte jährliche Berichterstattung ermöglich prinzipiell eine Erfassung der Aktivitäten der Unterstützer:innen, aufgrund fehlender Zielvorgaben und eingeschränkter Rücklaufquoten ist eine Nachverfolgung und Bewertung der tatsächlichen Kompensations- und Klimaschutzaktivitäten und ein Vergleich zwischen den Jahren jedoch nur schwer möglich und die Aussagekraft begrenzt (vgl. GIZ 2022: S. 36f.; S. 64).

Da sowohl die Repräsentation relevanter Akteure in den Entscheidungsstrukturen der MAP als auch die Transparenz der Strukturen und Prozesse Mängel aufweisen, ist die Input-Legitimität der Allianz für Klima und Entwicklung folglich als unzureichend zu bewerten. Dieser Bewertung ist einschränkend hinzuzufügen, dass gerade aufgrund der fehlenden Transparenz keine direkte Einsicht in Protokolle und Entscheidungsprozesse und somit auch keine direkte Bewertung der Kultur der Zusammenarbeit möglich ist.

Output-Legitimität der Allianz für Klima und Entwicklung

Zur Bewertung der Output-Legitimität als Dimension, die die Wirksamkeit und Effektivität der Partnerschaftsvereinbarungen sowie ihre Fähigkeit zur Problemlösung beleuchtet, werden die Aspekte Reichweite, das Anforderungs- bzw. Ambitionsniveau sowie die Durchsetzbarkeit betrachtet. Der Fokus liegt primär auf der institutionellen Wirksamkeit der Allianz, welche die Grundlage für den grundsätzlich als Ziel formulierten Beitrag zum Klimaschutz bildet – ist die institutionelle Wirksamkeit eingeschränkt, kann auch der Beitrag zum Klimaschutz und zur nachhaltigen Entwicklung an sich in Frage gestellt werden.

Die Reichweite wird hier durch den Anteil der Akteure bestimmt, die Projekte anhand der von der Allianz definierten Standards auswählen. Aus der Evaluation der GIZ (vgl. 2022: S. 34f.) lässt sich diesbezüglich ein begrenzter Einfluss auf die Qualität der gewählten Kompensationsstandards der Unterstützer:innen ableiten. So gibt über die Hälfte der Unterstützer:innen der Allianz an, dass sie sich bei dem Erwerb von Zertifikaten nicht am Kriterienkatalog, der die Standards und Kombinationen mit zusätzlichen Standards festlegt, orientieren. 25 % der Unterstützer:innen geben an, dass die durch die Allianz festgelegten Standards dazu geführt haben, dass sie anders kompensiert haben. Während das bei 20 % teilweise zutrifft, geben 55 % an, dass die Allianz keine Veränderung bewirkt hat. Als noch geringer lässt sich der Einfluss auf die Erweiterung der Systemgrenzen bei der Berechnung der zu kompensierenden Treibhausgasemissionen beschreiben: Während nur 10 % einen Einfluss beschreiben, geben 20 % eine Erweiterung der Grenzen in Teilen an und haben 70 % nach dem Beitritt zur Allianz keine Veränderung der Berechnung vorgenommen. Erklärtes Ziel der Allianz ist es eigentlich, den Anteil hoher Standards zu steigern. Die Jahresberichte zeigen für das Jahr 2019 und 2020, dass der als höchste Standard definierte Gold Standard mit 52 % zwar innerhalb der Allianz an erster Stelle liegt, damit aber trotzdem deutlich unter dem Marktanteil im Vergleich zum deutschen Gesamtmarkt bleibt. „Bisher lässt sich also noch nicht der klare Trend ausmachen, dass die Allianz einen Einfluss auf die Nutzung von hohen Standards zur Sicherung der Klimawirksamkeit hat“ (GIZ 2022: S. 47). Die Reichweite ist diesen Zahlen folgend als eher gering zu bewerten. Einschränkend ist bei der Auswahl der Kompensationsstandards allerdings hinzuzufügen, dass ein Teil der Unterstützer:innen angibt, schon vor dem Beitritt zur Allianz auf die entsprechend hohen Standards geachtet zu haben und dass im Jahresbericht Mehrfachnennungen von Standards sowie die Angabe von Standardkombinationen nicht klar gekennzeichnet sind.

Hieran anknüpfend lassen sich die Passgenauigkeit der Strukturen sowie die Vorgaben zur Problemlösung betrachten und diskutieren, ob das Anforderungsniveau ober- oder unterhalb vergleichbarer Initiativen liegt. Auf nationaler Ebene gibt es keine vergleichbare Initiative, auf internationaler Ebene lassen sich jedoch mehrere vergleichbare Vorhaben finden, die das Ziel verfolgen nicht-staatliche Akteure für die Erreichung des Pariser Klimaabkommens zu mobilisieren. Die UN-Kampagne Race to Zero, das UN-Netzwerk Climate Neutral Now (CNN), die Initiative Science-based Targets (SBT), die Glasgow Financial Alliance for Net Zero (GFANZ) und die internationale Task Force on Voluntary Carbon Markets (TSVCM) gehören hierbei zu den Bekanntesten. Im Unterschied zur Allianz wird bei all diesen Initiativen der inhaltliche Schwerpunkt primär auf die Vermeidung und Reduktion von Emissionen gesetzt und Kompensation nur als letzte ergänzende Option benannt. Die Allianz mobilisiert niederschwellig und möglichst breitenwirksam zusätzliche Akteure auf nationaler Ebene, setzt allerdings einen anderen Schwerpunkt, der die Vorgaben anderer Initiativen nur teilweise kohärent ergänzt (vgl. GIZ 2022: S. 27) und ließe sich in diesem Sinne als unter dem Ambitionsniveau vergleichbarer Vorgaben bezeichnen. Ein Risiko, das sich als nichtintendierte Wirkung fassen lässt, ergibt sich aufgrund der Spannweite der gewählten Standards zwischen den kompensierenden Unterstützer:innen: Während einige Unterstützer:innen die festgelegten Standards erfüllen, finden sich auch Unterstützer:innen mit niedrigeren Standards und weniger striktem System in der Umsetzung der Kompensationsprojekte. Innerhalb der Allianz sind allerdings alle Unterstützer:innen gleichgestellt – hieraus ergibt sich sowohl die Gefahr von Reputationsrisiken als auch die Gefahr kontraproduktiver Anreize (vgl. GIZ 2022: S. 54).

Der Beitrag zur Problemlösung ergibt sich in erster Linie aus den C02-Einsparungen, die mittlerweile über 1.400 Unterstützer:innen der Allianz erbringen. In Bezug auf die Kompensationsleistung werden 9.445.007,11 Tonnen kompensiertes CO2 für das Jahr 2021 und 10.362.260,635 Tonnen für das Jahr 2022 angegeben. Einsparungen durch Insetting-Projekte betragen 12.019,98 (im Jahr 2021) bzw. 6,4 Millionen (im Jahr 2022) Tonnen CO2. Mit Insetting-Projekten sind Investitionen in Maßnahmen innerhalb der eigenen Wertschöpfungskette gemeint, die das Ziel haben, die eigenen Scope-3-Emissionen zu reduzieren, zum Beispiel in Bezug auf eingekaufte Güter und Dienstleistungen oder vorgelagerte Logistik (vgl. SAKE 2022c: S. 14, vgl. SAKE 2023f: S. 17). Für 2019 werden ca. 2.4000.000 Tonnen und für 2020 etwa 3.600.000 Tonnen an kompensiertem C02 angegeben, jedoch keine Angaben zu Einsparungen durch Insetting-Projekte gemacht (vgl. SAKE 2021b: S. 9). Somit ließe sich auf den ersten Blick eine deutliche Steigerung der Kompensationsleistung feststellen. Der einfache Schluss einer verbesserten Wirkung wäre allerdings ein Fehlschluss, da sowohl die Art und Weise der Befragung als auch die Anzahl der befragten Unterstützer:innen zwischen den Jahren variiert – somit ist ein direkter Vergleich und eine abgeleitete Bewertung an dieser Stelle nicht möglich.

Der Aspekt der Durchsetzung bezieht sich auf die praktische Umsetzung der Vorgaben und Überprüfungsverfahren. Hier stellt sich Frage nach der Einhaltung der durch die Allianz festgelegten Standards, deren Überprüfung und der Sanktionierung im Falle einer Nicht-Einhaltung. Wie bereits ausgeführt, gehen die Unterstützer:innen keine konkreten Verpflichtungen bezüglich der zu erbringender Kompensationsleistungen ein. Es besteht auch keine direkte Verpflichtung, anhand der durch die Allianz festgelegten Standards zu kompensieren. Es handelt sich vielmehr um Empfehlungen verbunden mit Orientierungs- und Umsetzungshilfen. Offen ist damit auch die Frage, wie ein „Verstoß“ gegen die Nicht-Einhaltung der zugelassenen Standards geahndet wird. Über die Evaluation der GIZ (2022: S. 26) lässt sich nachvollziehen, dass die Einrichtung eines Beschwerdesystems oder die Ernennung eines Ombudsmanns geprüft und diskutiert wurde, der Steuerungskreis jedoch entschieden hat sich auf den Hinweis einer Beschwerdemöglichkeit auf der Website zu beschränken (vgl. GIZ 2022: S. 26). Auf dieser heißt es:

„Die Einhaltung aller Festlegungen zu den Standards innerhalb der Allianz soll durch einen dauerhaft etablierten, transparenten Mechanismus für Anregungen und Kritik gewährleistet werden. Dritte können über diesen Mechanismus intervenieren, falls die Aktivitäten der Allianz bzw. der Kompensationspartner oder Unterstützer:innen nicht den getroffenen Festlegungen entsprechen oder entsprechende Vermutungen bestehen“ (SAKE 2021a: S. 4).

Hierbei muss jedoch einschränkend auf die Formulierung „soll“ verwiesen werden und die proklamierte Transparenz ist in Frage zu stellen, da sich keine weiterführenden Informationen oder Kontaktmöglichkeiten finden. Außerdem wird nicht deutlich, wie dieser Mechanismus (sofern er existiert) in der Praxis funktioniert, und an welche Form von Sanktionen er geknüpft wird. So ist auch in diesem Zusammenhang ein unzureichend entwickelter Überprüfungsmechanismus und die fehlende Transparenz zu kritisieren.

Externe Erfolgsbedingung: der politische Kontext der Allianz für Klima und Entwicklung

Als ergänzende externe Erfolgsbedingung ist angelehnt an Pattberg und Widerberg (vgl. 2016), der politische Kontext der Allianz zu prüfen. Die Nicht-Einbindung des BMU in Steuerungs- und Entscheidungsgremien der Allianz ist in Bezug auf die Akteurskonstellation bereits thematisiert worden. Auch bei der Betrachtung des Kontextes spielt das BMU eine Rolle, da das BMU in den internationalen Klimaverhandlungen zu staatlichen Marktmechanismen und Verpflichtungen verstärkt für Klimaneutralität durch ehrgeizigere Minderungsziele mit dem Fokus auf nationaler Ebene eintritt. Somit setzt es einen anderen Schwerpunkt als die durch das BMZ initiierte Allianz, die den Fokus vorrangig auf Kompensation und eine globale Ausrichtung legt. In diesem Zusammenhang können sich potenzielle Schwierigkeiten durch konfliktreiche Fragmentierung ergeben und es lässt sich eine unzureichende Integration des politisierten Kontextes in die Struktur und Arbeit der Allianz erkennen. Letztlich sollten die Aktivitäten der Allianz keine kontraproduktiven Anreize setzen, sondern müssen sich in den nationalen und internationalen Gesamtkontext zur Erreichung des 1,5 Grad Ziels integrieren lassen (vgl. GIZ 2022: 26f.).

Da die Relevanz des Felds der freiwilligen Kompensation grundsätzlich zunimmt, steigt das Interesse potenzieller Unterstützer:innen, wächst der freiwillige Kompensationsmarkt und gewinnt auch die Arbeit der Allianz an Bedeutung. Gleichzeitig nimmt allerdings auch die Sensibilität in der Öffentlichkeit und die Notwendigkeit der Politik zur Ausgestaltung der politischen Rahmenbedingungen für freiwillige Kompensation zu. Hier sind die konkrete Ausgestaltung und Umsetzung des deutschen Klimaschutzgesetzes, die Weiterentwicklung des Artikel 6 des Pariser Klimaabkommens und europäische Ansätze zur Standardisierung von Initiativen zur Klima- beziehungsweise Treibhausgasneutralität wie die ab 2024 verpflichtende EU-Richtlinie zur Nachhaltigkeitsberichterstattung (Corporate Sustainability Reporting Directive, 2022/2464/EU) und die aktuell noch im Gesetzgebungsprozess befindliche „Green Claims Directive“-Richtlinie sowie die Ende 2023 veröffentlichte internationale Norm zur Treibhausgasneutralität (ISO 14068-1) relevant (vgl. UBA 2023c; SAKE 2023d: S. 4f.). Festgelegt werden so zukünftig unter anderem Anforderungen und Grundsätze für die kommunikative Nutzung des Begriffs Klimaneutralität in Zusammenhang mit der Kompensation von Treibhausgasemissionen für nicht-staatliche Akteure. Die Ausrichtung und Wirkung der Allianz weisen demnach „eine starke Abhängigkeit vom Kontext auf, insbesondere von internationalen und europäischen Rahmengesetzgebungen, und sind daher in ihrer Dauerhaftigkeit derzeit schwer abzuschätzen“ (GIZ 2022: S. 62).

Schlussbetrachtung

Angesichts der komplexen Macht- und Interessenskonstellationen im Bereich des Klimaschutzes ist es von Bedeutung, Klimaschutz in verschiedenen Kontexten zu diskutieren und gemeinsam mit betroffenen Akteuren Lösungen zu entwickeln (vgl. Klein et al. 2020: S. 72f.). Dies gilt auch für die Strategie der Klimaneutralität und das Konzept der freiwilligen Kompensation. Multi-Akteurs-Partnerschafen, die in diesem Bereich agieren, zeigen, dass sie nicht nur als neutrale Instrumente zur Umsetzung globaler Entwicklungsziele dienen, sondern auch als Aushandlungsort und Plattformen für kontroverse und noch nicht standardisierte Ansätze und Strategien genutzt werden können (vgl. Pattberg / Widerberg 2016: S. 46). Sie bieten somit grundsätzlich das Potenzial, die pluralistische Governance-Struktur im Bereich Klimaschutz aktiv mitzugestalten. Dabei birgt ein von Unsicherheiten geprägter Kontext jedoch auch Herausforderungen für die partnerschaftliche Zusammenarbeit und kann sich negativ auf die Effektivität der MAP und somit auf den tatsächlichen Beitrag zum Klimaschutz auswirken.

Die Allianz für Klima und Entwicklung zeigt beispielhaft, dass sich die weiterentwickelnden politischen Rahmenbedingungen sowie vorhandene Governance-Lücken auf die strategische Ausrichtung einer MAP auswirken und so auch die langfristige und kohärente Arbeit einschränken können. Für das Beispiel der Allianz für Klima und Entwicklung wurden darüber hinaus grundlegende strukturelle Defizite identifiziert, die die Legitimität und den tatsächlichen Beitrag zur Zielerreichung einschränken. Die Allianz sollte daher Strukturen schaffen, die die konsensuale Ausrichtung stärken und einen Ausgleich zwischen den unterschiedlichen Akteuren und deren Interessen herstellen. Bisher gelingt es der Allianz nicht ausreichend, das Spannungsverhältnis zwischen niedrigen Einstiegshürden für eine möglichst breite Unterstützung und einem hohen Ambitionsniveau mit klar verankerten Qualitätsaspekten auszugleichen. Trotz Kritik betont das Umweltbundesamt die entscheidende Rolle nicht-staatlicher und insbesondere wirtschaftlicher Akteure bei der Reduktion der globalen Treibhausgasemissionen. Die Einbeziehung dieser Akteure und freiwillige Kompensationsmaßnahmen bieten somit mehr Potenzial für den Klimaschutz als ihre Verurteilung. Dabei sind die konkrete Ausgestaltung und Regulierung freiwilliger Kompensationsmaßnahmen entscheidend für den tatsächlichen Beitrag zum Klimaschutz (vgl. UBA 2023b: S. 2). Bisher findet gleichwohl keine systematische Überprüfung der Integrität bestehender Standards zur freiwilligen Kompensation statt und das Feld ist durch Unsicherheit gekennzeichnet. Das liegt auch daran, dass Überprüfungen eine hohe Sachkenntnis erfordern (vgl. UBA 2022: S. 75). Die Allianz für Klima und Entwicklung setzt an einer entscheidenden (Leer-)Stelle an und könnte auch zukünftig Klarheit für verunsicherte Akteure schaffen, die einen Beitrag im Feld der freiwilligen Klimaneutralität leisten möchten. Die Fähigkeit zur selbstkritischen Analyse der partnerschaftlichen Zusammenarbeit und zur Weiterentwicklung der strukturellen Ausgestaltung der MAP sowie die Anpassungsfähigkeit an den sich wandelnden politischen Kontext werden dabei für den langfristigen Beitrag und die effektive Ausgestaltung dieser Leerstelle entscheidend sein.

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Stiftung Allianz für Klima und Entwicklung (SAKE) (2023e): Expert:innenrat der Stiftung berufen, https://allianz-entwicklung-klima.de/meldungen/expertinnenrat-der-stiftung-berufen/ – zuletzt abgerufen am 07.03.2024.

Stiftung Allianz für Klima und Entwicklung (SAKE) (2023f): Jahresbericht 2022, https://allianz-entwicklung-klima.de/wp-content/uploads/2023/11/Jahresbericht2022_SAEK-1.pdf – zuletzt abgerufen am 07.03.2024.

Umweltbundesamt (Hrsg.) (2022): Wie kompensiert Deutschland? Analyse der Potenziale für und Entwicklung von Anreizen zur freiwilligen Nutzung von Klimaschutzprojekten in Deutschland, https://www.umweltbundesamt.de/publikationen/wie-kompensiert-deutschland – zuletzt abgerufen am 26.08.2023.

Umweltbundesamt (Hrsg.) (2023a): Projektionsbericht 2023 für Deutschland. Gemäß Artikel 18 der Verordnung (EU) 2018/1999 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 11. Dezember 2018 über das Governance-System für die Energieunion und für den Klimaschutz, zur Änderung der Verordnungen (EG) Nr. 663/2009 und (EG) Nr. 715/2009 des Europäischen Parlaments und des Rates sowie §10 (2) des Bundes-Klimaschutzgesetzes, https://www.umweltbundesamt.de/sites/default/files/medien/11740/publikationen/2023_08_21_climate_change_39_2023_projektionsbericht_2023_0.pdf – zuletzt abgerufen am 26.08.2023.

Umweltbundesamt (Hrsg.) (2023b): Klimaneutrale Unternehmen. Teil 1: Überblick zu freiwilligen Initiativen und Aktivitäten zur Treibhausgasneutralität auf unterstaatlicher Ebene, https://www.umweltbundesamt.de/publikationen/klimaneutrale-unternehmen – zuletzt abgerufen am 23.08.2023.

Umweltbundesamt (2023c): Anforderungen an „klimaneutrale Unternehmen“ nötig, 18.07.2023, https://www.umweltbundesamt.de/themen/anforderungen-an-klimaneutrale-unternehmen-noetig – zuletzt abgerufen am 23.08.2023.

United Nations (2015). Transforming our World: The 2030 Agenda for Sustainable Development. Resolution adopted by the General Assembly on 25 September 2015. United Nations, https://documents-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N15/291/89/PDF/N1529189.pdf?OpenElement ­– zuletzt abgerufen am 17.08.2023.

Warner, Jeroen (2007): The Beauty of the Beast: Multi-Stakeholder Participation for integrated Catchment Management, in: Warner, Jeroen (Hrsg.) (2007): Multi-stakeholder platforms for integrated water management. Ashgate studies in environmental policy and practice, Hampshire, S. 1-20.

Zitationshinweis:

Moster, Johanna (2024): Theoretische Perspektiven auf Multi-Akteurs-Partnerschaften im Kontext von Klimaschutzpolitik und Klimaneutralität, Eine Analyse der Allianz für Klima und Entwicklung, Student Paper, Erschienen auf: regierungsforschung.de. Online Verfügbar: https://regierungsforschung.de/theoretische-perspektiven-auf-multi-akteurs-partnerschaften-im-kontext-von-klimaschutzpolitik-und-klimaneutralitaet/

This work by Johanna Moster is licensed under a CC BY-NC-SA license.

  1. Den Begriff Multi-Akteurs-Partnerschaft nutzt die in der Analyse betrachtete Allianz für Klima und Entwicklung, um die eigene Form der Zusammenarbeit zu beschreiben. Er wird außerdem von der deutschen Bundesregierung und vom Bundeministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ) genutzt. Er wird im Folgenden in dem Wissen genutzt, dass in der wissenschaftlichen Debatte zusätzliche Begriffe wie Multi-Akteurs-Forum, Multi-Stakeholder-Partnership bzw. Multi-Stakeholder-Partnerschaft, Multi-Stakeholder-Plattform und Multi-Stakeholder-Initiative existieren. [↩]
  2. Multi-Akteurs-Partnerschaften wurden als Instrument in der Agenda 2030 unter SDG 17 aufgeführt und institutionalisiert, tauchten aber bereits zuvor in der wissenschaftlichen Debatte und der politischen Praxis auf (vgl. Herlyn et al. 2023: S. 1). SDG 17 besagt, dass Multi-Akteurs-Partnerschaften das Ziel „to mobilize and share knowledge, expertise, technology and financial resources, to support the achievement of the Sustainable Development Goals in all countries, in particular developing countries” verfolgen (United Nations 2015, S. 27). [↩]
  3. Konflikthafte Fragmentierung kann beispielsweise auftreten, wenn Institutionen in einer bestimmten Governance-Struktur kaum miteinander verbunden sind, divergierende Entscheidungsverfahren haben oder auch wenn Prinzipien, Normen und Regeln im Konflikt stehen und es in der Folge an Kohärenz bei der Problemlösung mangelt (vgl. Carril et al. 2013: S. 1098). [↩]
  4. Als für die Analyse besonders hilfreich ist zusätzlich zu den von der Allianz publizierten Dokumenten (Jahresberichte, Veröffentlichungen zu Verfahrensregelungen, festgelegten Standards und Transparenz) vor allem die Projektevaluation der Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ) zu nennen. Die GIZ war mit dem Projekt Sektorvorhaben zur Unterstützung der Allianz für Klima und Entwicklung zwischen 2019 und 2022 am Aufbau der Allianz in Form eines „Interimssekretariats“ beteiligt, bevor diese Funktion nach Projektende an die dafür 2020 gegründete Stiftung Allianz für Klima und Entwicklung überging. Die Evaluation gibt einen Überblick über Kriterien wie Relevanz, Kohärenz, Effizienz, Effektivität, Impact und Nachhaltigkeit, ist allerdings nicht auf die Allianz selbst, sondern primär auf die Bewertung des Projekts zur Unterstützung dieser ausgerichtet, ermöglicht jedoch trotzdem einen umfassenden Einblick in die Arbeit der Allianz. Die Evaluation stützt sich dabei neben der Auswertung von öffentlichen Projektdokumenten auch auf interne nicht-öffentliche Dokumente, Fokusgruppendiskussionen sowie Interviews mit den für die Arbeit der Allianz relevanten Akteuren und bietet so eine zusätzliche Informationsquelle. [↩]
  5. Zu den Mitglieder zählen Expert:innen von Brot für die Welt, der Perspectives Climate Group, dem Wuppertal Institut, dem Öko-Institut und dem German Institute of Development and Sustainability (IDOS) (vgl. SAKE 2023e). [↩]

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