Alezini Loxa von der juristischen Fakultät der Universität Lund analysiert umfassend die Asyl- und Migrationspolitik der EU seit 2015/16 und stellt dar, wie diese in den letzten Jahren davon geprägt war, dass die Rolle des Rechts minimiert und der Grundrechtsschutz zurückgebaut wurde. Statt den Rechtsrahmen zu stärken, sei vermehrt auf unverbindliche Instrumente zurückgegriffen worden, um demokratische Rechenschaftspflicht und gerichtliche Kontrolle zu umgehen, so Alezini Loxa. Auch die Rolle der Europäischen Kommission als Hüterin der Verträge sei geschwächt worden, und der Europäische Gerichtshof habe sich bei der Überprüfung von Maßnahmen im Bereich Migration und Asyl als formalistisch und wenig entschlossen erwiesen. Auch mit Blick auf den jüngsten Asylkompromiss befasst sich Alezini Loxa mit einem der am meisten kritisierten Bereiche des EU-Rechts.
Die Migrations- und Asylpolitik der EU ist seit ihrer Gründung einer der meistkritisierten Bereiche des EU-Rechts. Die intergouvernementalen Ursprünge des Raums der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts, seine widersprüchlichen Ziele und die Politisierung der von ihm betroffenen Fragen haben sich auf seine Konstitutionalisierung ausgewirkt (siehe Walker). Bis heute fällt es der EU schwer, im Bereich Asyl und Migration ein Gleichgewicht zwischen Sicherheitserwägungen und dem souveränen Anspruch auf Bevölkerungskontrolle einerseits und dem Schutz der Grundrechte sowie der Achtung demokratischer und rechtsstaatlicher Prozesse andererseits zu finden. Ersteres ging immer auf Kosten des Letzteren.
Asyl- und Migrationspolitik der EU: Wann ist die Krise vorbei und wann wird sie zur Normalität?
Autorin
Alezini Loxa ist Doktorandin an der juristischen Fakultät der Universität Lund.
Die Migrations- und Asylpolitik der EU ist seit ihrer Gründung einer der meistkritisierten Bereiche des EU-Rechts. Die intergouvernementalen Ursprünge des Raums der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts, seine widersprüchlichen Ziele und die Politisierung der von ihm betroffenen Fragen haben sich auf seine Konstitutionalisierung ausgewirkt (siehe Walker). Bis heute fällt es der EU schwer, im Bereich Asyl und Migration ein Gleichgewicht zwischen Sicherheitserwägungen und dem souveränen Anspruch auf Bevölkerungskontrolle einerseits und dem Schutz der Grundrechte sowie der Achtung demokratischer und rechtsstaatlicher Prozesse andererseits zu finden. Ersteres ging immer auf Kosten des Letzteren.
Nach den Ankünften von 2015/16 waren die Vorschläge zur Reform des EU-Asylsystems in eine Sackgasse geraten. Diese Situation wurde am vergangenen 8. Juni durchbrochen, als der Rat eine Einigung über wichtige Teile des neuen Asyl- und Migrationspakts erzielte. In diesem Beitrag geht es um die verfassungsrechtlichen Defizite, die sich im Migrations- und Asylrecht der EU seit 2015/16 gezeigt haben. Er befasst sich nicht mit den Problemen der nationalen Umsetzung, die in der Literatur gut dokumentiert sind und dort unter anderem auf die institutionelle Ausgestaltung des Politikbereichs selbst zurückgeführt werden (Thym).
Vielmehr soll in diesem Beitrag der Ansatz der EU zur Steuerung von Asyl und Migration nach 2015/16 dargestellt und der Frage nachgegangen werden, inwieweit verfassungsrechtliche Anomalien diesem Bereich des EU-Rechts ihren Stempel aufgedrückt haben. Zudem werden Überlegungen angestellt, wie sich die jüngste politische Einigung auf die Zukunft auswirken kann.
Die Krise ist vorbei, es lebe die Krise!
Die Krisenrhetorik, die die Ankunft von Migrant:innen und Geflüchteten in Europa im Sommer und Herbst 2015 begleitete, erzeugte die Stimmung eines dringenden Handlungsbedarfs der EU im Bereich Asyl und Migration. Dies schlug sich schließlich in einer institutionellen Rhetorik nieder, die darauf abzielte, den EU-Ansatz zur Steuerung von Asyl und Migration in Form des Neuen Asyl- und Migrationspakets völlig neu zu erfinden. Dieser Rhetorik der Neuerfindung und der Forderung nach einer gerechteren und effizienteren Steuerung der Migrationsströme wurde in der Praxis jedoch nicht gefolgt. Stattdessen war die Weiterentwicklung der europäischen Asyl- und Migrationspolitik davon geprägt, dass die Rolle des Rechts minimiert und der Grundrechtsschutz zurückgebaut wurde.
Zahlreiche Autor:innen, die sich mit verschiedenen Aspekten der Entwicklungen in diesem Bereich auseinandergesetzt haben, beschreiben das Vorgehen der EU als eine Zweiteilung des Rechts (Spijkerboer), als legislativen Stillstand und Flucht vor dem Recht (Tsourdi und Costello) oder als Nichtdurchsetzung, Nichteinhaltung und Informalisierung (Loxa und Stoyanova). In jüngerer Zeit haben Kochenov und Ganty den Begriff „lawlessness law“ („Gesetzlosigkeitsrecht“) geprägt, um den Ansatz der EU im Bereich Migration und Asyl zu beschreiben. In akademischen und politischen Kreisen besteht ein breiter Konsens darüber, dass die Steuerung von Migration und Asyl in der EU auf vielen Ebenen versagt.
In den folgenden Abschnitten skizziere ich die Hauptmerkmale des vergangenen Zeitraums, nämlich der immer häufigere Rückgriff auf unverbindliche Instrumente, die sich den rechtlichen Garantien des EU-Rahmens entziehen, die Rolle der Kommission bei der Legitimierung rechtlicher Rückschritte sowie den konservativen Ansatz des Europäischen Gerichtshofs. Der Schluss des Beitrags wirft einen Blick auf Potenziale für künftige Reformen.
Herrschaft durch Soft Law
Der Einsatz von „Soft Law“ (also „weichem“, nicht-bindendem Recht) als Instrument der EU-Governance ist weder neu noch eine Besonderheit des Migrations- und Asylbereichs. Seit 2015/16 hat die Verbreitung von nicht bindenden Rechtsinstrumenten in der europäischen Asyl- und Migrationspolitik jedoch dazu geführt, dass das EU-Recht umgangen und die demokratische Rechenschaftspflicht und die gerichtliche Kontrolle minimiert oder sogar ganz verhindert wurden. Das zentrale informelle Instrument ist dabei das EU-Türkei-Abkommen. Dieses Abkommen wurde seinerzeit in Form einer Pressemitteilung veröffentlicht und fällt (laut Europäischem Gerichtshof) nicht in den Geltungsbereich des EU-Rechts, gilt aber als Blaupause für die Steuerung von Migration und Asyl.
Neben diesem Abkommen regeln verschiedene weitere informelle Instrumente die Beziehungen der EU zu Drittstaaten, die an der Migrationssteuerung beteiligt sind (siehe z. B. den „Plan für ein gemeinsames Vorgehen Afghanistans und der EU in Migrationsfragen“ und andere Rücknahmevereinbarungen). Solche informellen Instrumente haben erhebliche Auswirkungen auf die verfassungsrechtliche Struktur der EU und schaffen einen Rahmen, der die Rechte von Migrant:innen ausblendet, eine Kontrolle durch das Europäische Parlament ausschließt und den Einzelnen die Möglichkeit einer gerichtlichen Überprüfung nimmt (siehe auch Molinari und Idriz).
Diese umfassende Regulierung durch nicht-bindendes Recht im Bereich Migration und Asyl führt dazu, dass im EU-Rahmen Räume „grenzwertiger Legalität“ entstehen, die gewisse Ähnlichkeiten mit dem Vorgehen der EU während der Wirtschaftskrise aufweisen (siehe Killpatrick).
Die Kommission – nicht länger Hüterin der Verträge
Welche Rolle spielt die Kommission als Hüterin der Verträge in einem Umfeld, in dem sowohl die Mitgliedstaaten als auch der Rat versuchen, den EU-Rechtsrahmen zu umgehen? Wie Guild und Costello bereits 2018 feststellten, hat es die Kommission „versäumt, sich als technische Koordinatorin auszuzeichnen, ihre Integrität als Hüterin des EU-Rechts zu wahren oder wenigstens auf unauffällige Weise die Kontrolle durch den Europäischen Gerichtshof aufrechtzuerhalten“.
Traditionell hat die Kommission nur sehr wenige Vertragsverletzungsverfahren wegen Mängeln im Gemeinsamen Europäischen Asylsystem eingeleitet, selbst wenn diese Mängel gut dokumentiert waren. Bereits vor 2015/16 betrachtete die Kommission die Nichteinhaltung von Asyl- und Migrationsgesetzen nicht als echte Bedrohung für das EU-Recht – ähnlich wie sie nach 2015/16 auch beim Zusammenbruch des Schengen-Systems untätig blieb. Wie Schade bereits in diesem Themenschwerpunkt diskutiert hat, haben mehrere Mitgliedstaaten die im Schengener Grenzkodex festgelegte Höchstdauer für die Wiedereinführung von Grenzkontrollen nicht eingehalten, ohne dass die Kommission darauf reagierte .
Die Fälle, in denen die Kommission strengere Maßnahmen ergriffen hat, betreffen die üblichen Verdächtigen in Sachen Rechtsstaatlichkeit (siehe C-715/17, C-718/17 und C-719/17, Kommission gegen Polen, Ungarn und die Tschechische Republik; C-808/18, Kommission gegen Ungarn; C-821/19, Kommission gegen Ungarn und C-823/21, Kommission gegen Ungarn). Diese Vertragsverletzungsverfahren sind jedoch im Kontext allgemeiner Rechtsstaatlichkeitsprobleme in bestimmten Mitgliedstaaten zu sehen. Sie stellen keine eigenständige Handlungslinie der Kommission gegen Verstöße gegen das EU-Asyl- und Migrationsrecht dar.
Stattdessen hat die Kommission Verstöße gegen den geltenden Rechtsrahmen legitimiert, indem sie Gesetzesänderungen vorschlug, die den Maßnahmen entsprachen, die Mitgliedstaaten zur Umgehung des EU-Rechts ergriffen hatten. Ähnliches gilt für die Untätigkeit der Kommission angesichts der militarisierten Gewalt, der Flüchtlinge und Migrant:innen an den EU-Grenzen ausgesetzt sind. In einem völligen Wandel ihrer Rhetorik ab 2020 hat die Kommission einen Vorschlag für eine Verordnung über die Instrumentalisierung von Flüchtlingsströmen vorgelegt, mit dem sie die Pushbacks an der polnisch-weißrussischen Grenze legitimiert. Während der Krise an der griechisch-türkischen Landgrenze pries die Kommission solche Maßnahmen – also eine militarisierte Reaktion auf die Ankunft von Menschen an den EU-Grenzen – sogar als „Schutzschild“ für Europa (siehe jedoch die Rechtssache C-72/22 PPU, Valstybės sienos apsaugos tarnyba, in der der Gerichtshof inzwischen die vollständige Anwendung der Garantien des Gemeinsamen Europäischen Asylsystems gefordert hat).
Der Gerichtshof ist nicht auf der Höhe der Zeit
Der Gerichtshof der EU wird von Jurist:innen und Politikwissenschaftler:innen gleichermaßen mit großem Enthusiasmus studiert, da er beim Aufbau der Verfassungsarchitektur der EU eine zentrale Rolle gespielt hat. In vielen Urteilen hat der Gerichtshof über die Jahre hinweg das Ziel einer „immer engeren Union“ betont, um die europäische Integration auch über den ausdrücklichen Willen der Mitgliedstaaten bei der Aushandlung und Verabschiedung verschiedener EU-Rechtsinstrumente hinaus voranzutreiben.
Im Bereich Migration und Asyl hat der Vertrag von Lissabon dem Gerichtshof weitreichende Befugnisse zur gerichtlichen Überprüfung übertragen. Viele Kommentator:innen erwarteten deshalb, dass er die Maßnahmen der EU und der Mitgliedstaaten in diesem Bereich mit der gleichen Strenge prüfen und so die weitere Integration fördern würde. In Wirklichkeit blieb der Gerichtshof in seinen Auslegungen jedoch sehr viel formalistischer.
Goldner Lang hat den Ansatz des Gerichtshofs als „juristischen Passivismus“ bezeichnet. Tatsächlich hatte der Gerichtshof bei vielen Gelegenheiten die Möglichkeit, die Rechtmäßigkeit wiederherzustellen und die verfassungsmäßigen Garantien der EU auch auf die europäische Asyl- und Migrationspolitik anzuwenden. Schließlich ist es nicht das erste Mal, dass EU-Institutionen und/oder Mitgliedstaaten in Krisenzeiten versuchen, Maßnahmen außerhalb des Geltungsbereichs des EU-Rahmens zu ergreifen, um so die Garantien des EU-Verfassungsrechts zu umgehen. Während der Wirtschaftskrise entschied der Gerichtshof deshalb nach einer Reihe von Urteilen schließlich, dass die EU-Organe auch dann an die Charta gebunden sind, wenn sie außerhalb des EU-Rechtsrahmens handeln (C-8/15 P, Ledra Advertising gegen Kommission und EZB).
Bei der Überprüfung von EU-Maßnahmen im Bereich der Asyl- und Migrationspolitik, die ihm seit 2015/16 vorgelegt wurden, ging der Gerichtshof hingegen nicht annähernd so entschlossen vor: Für die Überprüfung des EU-Türkei-Abkommens erklärte er sich nicht zuständig, da es nicht als EU-Rechtsakt im Sinne von Art. 263 AEUV angesehen werden könne (siehe verbundene Rechtssachen C-208/17 P bis C-210/17 P, NF u.a./Europäischer Rat sowie für eine Analyse der Urteile des Gerichtshofs Carrera, den Hertog und Stefan). Ähnlich formalistisch war sein Ansatz im Fall der humanitären Visa (C-638/16 PPU, X und X gegen den belgischen Staat), in dem entschieden wurde, dass Visumanträge zum Zwecke der Asylsuche nicht in den Anwendungsbereich des EU-Rechts fallen (dazu kritisch Brouwer).
Ein letztes Beispiel für eine begrenzte gerichtliche Kontrolle mit erheblichen Auswirkungen auf die Menschenrechte betrifft die Tätigkeit der EU-Grenzschutzagentur Frontex. Grundrechtsverletzungen an den EU-Grenzen wurden umfassend dokumentiert (siehe hier, hier und hier) und führten zu einer Untersuchung durch das Europäische Parlament und das Europäische Amt für Betrugsbekämpfung OLAF. Die Maßnahmen, die Frontex im Rahmen der verstärkten Verwaltungszusammenarbeit bei der Grenzverwaltung ergreift, haben zu Verantwortlichkeitslücken geführt, die von den Gerichten noch nicht geschlossen wurden (siehe auch Gkliati und Fink). Individualbeschwerden an den Gerichtshof unterliegen strengen Voraussetzungen, die den Rechtsweg gegen Grundrechtsverletzungen übermäßig erschweren. Eine Untätigkeitsklage gegen Frontex wurde bereits für unzulässig erklärt (T-282/21, SS und ST gegen Frontex), mehrere Schadensersatzklagen sind noch beim Gericht anhängig (T-136/22, Hamoudi gegen Frontex und T-600/21, WS und andere gegen Frontex).
Die anhaltende Desillusionierung über das EU-Asyl- und Migrationsrecht
Eine oberflächliche Lektüre der einschlägigen Fachzeitschriften und Publikationen zum EU-Asyl- und Migrationsrecht zeichnet ein düsteres Bild von der Zukunft dieses Bereichs. Die Ausbreitung informeller Maßnahmen, die die verfassungsrechtlichen Garantien der EU umgehen, neue Vorschläge, die die Missachtung des EU-Rechts legitimieren, die Minimierung grundrechtlicher Standards – das alles deutet auf eine Desintegration hin. Gleichzeitig wird eine engere Verwaltungszusammenarbeit beim Grenzschutz angestrebt, ohne dass die notwendigen Garantien für eine gute Verwaltung und einen effektiven Schutz der Grundrechte geboten würden (siehe Tsourdi).
Der hoffnungsvollste Moment für die Zukunft des EU-Migrations- und Asylrechts ereignete sich im vergangenen Jahr, als infolge des russischen Angriffs auf die Ukraine die Richtlinie über vorübergehenden Schutz („Massenzustrom-Richtlinie“) aktiviert wurde. Obwohl die erstmalige Aktivierung der Richtlinie nicht ohne Kritik blieb, war sie ein willkommener Schritt der Hoffnung in Richtung einer neuen Solidarität in der EU und der Unterstützung schutzbedürftiger Personen.
Die jüngste politische Einigung im Rat steht hingegen in krassem Gegensatz zur Reaktion auf die Fluchtbewegung aus der Ukraine. Der stark politisierte Charakter des Asyl- und Migrationsrechts der EU hat in Verbindung mit dem weit verbreiteten Euroskeptizismus und Populismus ein schwieriges Umfeld geschaffen, in dem die Versuche, eine Gesetzesreform voranzutreiben, letztlich nur zu weiteren Rückschritten führten.
Die Einigung der Mitgliedstaaten auf ein allgemeines Konzept für die Verordnung über Asyl- und Migrationsmanagement und die Verordnung über Asylverfahren ist nicht in der Lage, die Dysfunktionalität des Gemeinsamen Europäischen Asylsystems zu beheben. Der European Council on Refugees and Exiles hat bereits darauf hingewiesen, dass die erzielte Einigung die Schutzstandards senkt, da sie umfangreiche Grenzverfahren (und damit ein höheres Risiko von Inhaftierung und Zurückschiebung) vorsieht und „flexible“ Solidaritätsmechanismen ermöglicht.
Sollte das Abkommen nach den Verhandlungen mit dem Europäischen Parlament ohne wesentliche Änderungen verabschiedet werden, bestünde die einzige Hoffnung für die Zukunft darin, dass sich der Gerichtshof bei der Auslegung der entsprechenden Rechtsakte stark auf die Grundrechtecharta stützt. Bis es dazu kommt, würden jedoch Jahre vergehen, während denen viele Geflüchtete und Migrant:innen erleben müssten, wie ihre Rechte beschnitten und verletzt werden. Zum jetzigen Zeitpunkt muss man sich deshalb die Frage stellen, wie viel ein gerichtlicher Akteur tun kann, um Grundrechtsgarantien in einem System wiederherzustellen, das gerade auf deren Umgehung angelegt ist.
Zitationshinweis
Loxa, Alezini (2023): Asyl- und Migrationspolitik der EU: Wann ist die Krise vorbei und wann wird sie zur Normalität?, Essay, Erschienen auf: regierungsforschung.de. Online verfügbar: https://regierungsforschung.de/asyl-und-migrationspolitik-der-eu-wann-ist-die-krise-vorbei-und-wann-wird-sie-zur-normalitaet/
This work by Alezini Loxa is licensed under a CC BY-NC-SA license.
