Dr. Oliver Schwarz von der Universität Duisburg analysiert die Rolle des Europäischen Parlaments im Hinblick auf den Brexit. Denn gemäß Artikel 218 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union bedarf ein jegliches Abkommen der Zustimmung der Europaabgeordneten und alle involvierten Institutionen täten gut daran, auf das Parlament zu hören. Doch kann das Parlament mit seinen verschiedenen Fraktionen überhaupt als ein Player wahrgenommen werden? Die Analyse des Abstimmungsverhaltens im EP zeigt: Im Hinblick auf den Brexit agiert das Parlament einheitlich und geschlossen.

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Knapp drei Monate vor dem endgültigen Austritt des Vereinigten Königreichs aus der Europäischen Union spitzen sich Ereignisse rund um den Brexit zu.  Nur zur Erinnerung: Das Vereinigte Königreich ist zwar bereits seit dem 31. Januar 2020 kein Mitglied der Europäischen Union mehr. Jedoch gelten im Rahmen einer Übergangsfrist noch bis zum 31. Dezember 2020 vielerlei unionsrechtliche Verpflichtungen für das Land. Der eigentliche Bruch erfolgt erst zu Beginn des kommenden Jahres. Um gerade in wirtschaftlicher Hinsicht die schlimmsten Verwerfungen zu vermeiden, verhandeln aktuell beide Seiten über ein gemeinsames Handelsabkommen.

Deal oder No-Deal: Das Europäische Parlament im Endspiel um den Brexit

Autor

Dr. Oliver Schwarz arbeitet am Institut für Politikwissenschaft der Universität Duisburg-Essen (UDE). Seine Schwerpunkte in Forschung und Lehre sind Europäische Integration und Europapolitik. Weitere Informationen zu seiner Person und zu seinen Tätigkeiten finden sich unter https://www.uni-due.de/politik/schwarz.php. 

Einleitung

Knapp drei Monate vor dem endgültigen Austritt des Vereinigten Königreichs aus der Europäischen Union spitzen sich Ereignisse rund um den Brexit zu.  Nur zur Erinnerung: Das Vereinigte Königreich ist zwar bereits seit dem 31. Januar 2020 kein Mitglied der Europäischen Union mehr. Jedoch gelten im Rahmen einer Übergangsfrist noch bis zum 31. Dezember 2020 vielerlei unionsrechtliche Verpflichtungen für das Land. Der eigentliche Bruch erfolgt erst zu Beginn des kommenden Jahres. Um gerade in wirtschaftlicher Hinsicht die schlimmsten Verwerfungen zu vermeiden, verhandeln aktuell beide Seiten über ein gemeinsames Handelsabkommen. Während die EU fordert, dass sich das neue Regelwerk in großen Teilen an europäischen Standards orientieren solle, ist das Vereinigte Königreich an einer möglichst umfassenden Regulierungsautonomie interessiert. Die Verhandlungspositionen liegen damit denkbar weit auseinander. Politische Beobachter rechnen infolgedessen höchstens mit einem möglichen „Rumpfabkommen“ (Müller 2020) beziehungsweise einem „Skelett-Abkommen“ (ARD 2020).

Nach der jüngsten Initiative der britischen Regierung, durch ein neues Binnenmarktgesetz Teile des bereits ratifizierten Austrittsabkommens wieder außer Kraft setzen zu wollen und damit ausgerechnet die bereits entschärft geglaubte Nordirland-Frage wieder virulent werden zu lassen, scheint jedoch auch der oft zitierte No-Deal-Brexit im Bereich des Wahrscheinlichen. Doch wie auch immer das so genannte „Endspiel“ (Zuleeg 2020) um den Brexit ausgehen mag: Alle Beteiligten an den Verhandlungen über die zukünftigen Beziehungen zwischen der EU und dem Vereinigten Königreich täten gut daran, auf die Stimme des Europäischen Parlaments zu hören. Denn gemäß Artikel 218 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union bedarf ein jegliches Abkommen der Zustimmung der Europaabgeordneten.

So hat das Europäische Parlament (2020) beispielsweise in einer Stellungnahme der UK-Koordinierungsgruppe, der sich die Vorsitzenden aller Fraktionen anschlossen haben, unmissverständlich klargemacht, dass es „nichts Geringeres als die vollständige Umsetzung aller Bestimmungen des Austrittsabkommens, einschließlich des Protokolls über Irland/Nordirland“ erwarte. Sollte das Vereinigte Königreich das Austrittsabkommen durch das angedachte Binnenmarktgesetz verletzen oder auch nur damit drohen, so werde das Europäische Parlament „unter keinen Umständen ein Abkommen zwischen der EU und dem Vereinigten Königreich ratifizieren“ (ebd.). Auch hinsichtlich des Zeitrahmens unterstrich die Gruppe: „Das Europäische Parlament wird es nicht akzeptieren, dass seine demokratische Kontrolle durch eine Last-Minute-Vereinbarung nach Ende Oktober eingeschränkt wird“ (ebd.).

Die vorliegende Analyse will aufzeigen, dass das Europäische Parlament nicht nur die formal-vertragliche Möglichkeit hat, das Inkrafttreten eines Abkommens zwischen der EU und dem Vereinigten Königreich abzulehnen, sondern dass es hierzu auch über den politischen Willen und die entsprechende Entscheidungskraft verfügt. Um die Position des Europäischen Parlaments besser zu verstehen, wird zunächst ein Rückblick auf den bisherigen Austrittsprozess des Vereinigten Königreichs gegeben. Im Mittelpunkt stehen hierbei die vom Europäischen Parlament mit Bezug zum Brexit vorgenommenen Abstimmungen. Auf Basis einer detaillierten Analyse des Abstimmungsverhaltens der einzelnen Abgeordneten beziehungsweise ihrer jeweiligen Fraktionen wird abschließend ein Ausblick auf die Perspektiven eines britisch-europäischen Handelsabkommens gegeben.

Das Europäische Parlament und der Brexit

Dreieinhalb Jahre nach dem Brexit-Referendum ist das Vereinigte Königreich am 31. Januar 2020 aus der EU ausgetreten. Beide Seiten hatten am 29. März 2017 mit den Verhandlungen über einen Austritt nach Artikel 50 des EU-Vertrags begonnen und schließlich am 17. Oktober 2019 eine Übereinkunft erzielt.¹ Geführt wurden die Verhandlungen durch die Europäische Kommission, gestützt durch ein Mandat des Europäischen Rates. Trotz der Federführung seitens der Kommission spielte das Europäische Parlament eine wichtige Rolle bei den Austrittsverhandlungen (Gordon/Sutton 2018: 25). Um diese effektiv begleiten zu können, hatten die europäischen Abgeordneten am 8. August 2016 Guy Verhofstadt, den ehemaligen belgischen Premierminister und Vorsitzenden der ALDE-Fraktion, zum Vertreter des Europäischen Parlaments in Brexit-Angelegenheiten ernannt. Die Rolle Verhofstadts bestand darin, die Konferenz der Präsidenten (bestehend aus dem Präsidenten des Europäischen Parlaments und den Fraktionsvorsitzenden) umfassend über alle Entwicklungen zu informieren und mit ihr in enger Abstimmung an der Vorbereitung der Position des Parlaments mitzuwirken.

Zu diesem Zweck wurde innerhalb des Europäischen Parlaments eine eigene Brexit-Lenkungsgruppe unter der Leitung von Guy Verhofstadt eingerichtet. Die Gruppe, bestehend aus Mitgliedern des Europäischen Parlaments, hatte die Aufgabe, die Beratungen, Überlegungen und Entschließungen der Europaabgeordneten zum Austritt des Vereinigten Königreichs aus der EU zu koordinieren und vorzubereiten.² EU-Chefunterhändler Michel Barnier selbst hat sich bereits früh für eine „enge Zusammenarbeit“ mit dem Europäischen Parlament ausgesprochen (European Commission 2017: 2). Tatsächlich sprach Barnier allein während der Austrittsverhandlungen insgesamt 21-mal vor dem Plenum (von Ondarza 2020: 95). Weniger offen agierte hingegen zunächst der Europäische Rat. Auf Druck des Europäischen Parlaments hin kam es schließlich jedoch auch hier zu einer umfassenden Beteiligung. So wurde es dem Präsidenten des Europäischen Parlaments schließlich sogar gestattet, bei den Tagungen der 27 Staats- und Regierungschefs zu intervenieren (Closa 2020: 638).

Mit dem formalen Austritt des Vereinigten Königreichs am 31. Januar 2020 hat die Brexit-Lenkungsgruppe ihre Arbeit eingestellt. An ihre Stelle ist die eingangs erwähnte UK-Koordinierungsgruppe getreten. Die Gruppe wird von David McAllister geführt, der zugleich auch Vorsitzender des Ausschusses für auswärtige Angelegenheiten (AFET) ist. Überhaupt rückt mit der neuen UK-Koordinierungsgruppe die inhaltliche Arbeit über die Ausschüsse des Europäischen Parlaments stärker in den Vordergrund, während die Konferenz der Präsidenten ein wenig in den Hintergrund tritt.³

Neben der Einsetzung spezifischer Arbeitsgruppen und der Ernennung von für den Brexit verantwortlichen Repräsentanten machte ein weiteres Instrument das Europäische Parlament zum „Quasi-Verhandlungsführer“ (Bressanelli/Chelotti/Lehmann 2019: 348): die über die Jahre beschlossenen Resolutionen. Diese werden im nachfolgenden Teil zusammen mit weiteren relevanten Abstimmungen inhaltlich vorgestellt und mit Blick auf eine mögliche Zustimmung des Europäischen Parlaments zu einem Handelsabkommen zwischen der EU und dem Vereinigten Königreich kontextualisiert.

Die Abstimmungen des Europäischen Parlaments zum Brexit

Das Europäische Parlament hat zwischen April 2017 und Januar 2020 insgesamt neun Abstimmungen zum Brexit vorgenommen (siehe Anhang Tabelle 1 und 2). Bereits in seiner ersten Resolution vom 4. April 2017 formuliert das Europäische Parlament klare Bedingungen für seine Zustimmung zum Austrittsabkommen mit dem Vereinigten Königreich. Hierzu zählen die Wahrung der Rechte der EU-Bürger, die im Vereinigten Königreich leben sowie der britischen Staatsbürger innerhalb der EU, die Stabilität des Friedensprozesses in Nordirland und die Erfüllung der finanziellen Verpflichtungen des Vereinigten Königreichs. Zu erwähnen ist an dieser Stelle im Übrigen, dass diese Resolution unter der aktiven Mitarbeit des britischen Europaabgeordneten Richard Corbett entstanden ist (Bressanelli/Chelotti/Lehmann 2019: 360).

Diese Prioritäten des Europäischen Parlaments entwickeln sich in den nachfolgenden Resolutionen zu regelrechten Prüfsteinen der Austrittsverhandlungen. So kommt das Europäische Parlament in seiner Resolution vom 3. Oktober 2017 zu dem Entschluss, dass in den Verhandlungen noch keine ausreichenden Fortschritte in Bezug auf die Unionsbürgerrechte, die Nordirland-Frage und die Regelung der finanziellen Verpflichtungen des Vereinigten Königreichs erzielt worden seien. Die Aufnahme von Verhandlungen über die zukünftigen Beziehungen zwischen der EU und dem Vereinigten Königreich lehnt das Europäische Parlament daher ab und fordert den Europäischen Rat dementsprechend auf, seine diesbezüglich schon für Oktober geplante Entscheidung zu vertragen.

Erst in ihrer Resolution vom 13. Dezember 2017 erkennen die europäischen Abgeordneten ausreichend Fortschritte, um in die nächste Verhandlungsphase über die zukünftigen Beziehungen mit dem Vereinigten Königreich überzugehen. Ungeachtet dessen sehen sie jedoch fünf offene Punkte, die aus ihrer Sicht noch vor Abschluss des Austrittsabkommens geklärt werden müssen:

• Die Rechte von Unionsbürgern im Vereinigten Königreich müssen auch für deren zukünftige Partner gelten.
• Es müsse ein einfaches, deklaratorisches und kostenfreies Verwaltungsverfahren für Unionsbürger im Vereinigten Königreich geben, um eine dauerhafte Aufenthaltserlaubnis zu erhalten (dem so genannten Settled Status).
• Die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs in Bezug auf die Auslegung der Unionsbürgerrechte müsse verbindlich sein. Zudem müsse im Vereinigten Königreich eine unabhängige nationale Behörde geschaffen werden, die als Vermittlungsstelle für Bürgerbeschwerden fungieren könne.
• Die Freizügigkeit für innerhalb der EU ansässige britische Bürger müsse auch über den Brexit hinaus gewährleistet werden.
• Die Zusagen, die das Vereinigte Königreich hinsichtlich der Nordirland-Frage gemacht habe, seien uneingeschränkt umzusetzen.

In seiner Resolution vom 14. März 2018 nimmt das Europäische Parlament zum ersten Mal ausführlich Stellung zu einer möglichen Ausgestaltung der zukünftigen Beziehungen zwischen der EU und dem Vereinigten Königreich. Konkret spricht sich das Europäische Parlament für den Abschluss eines Assoziierungsabkommens aus. Dieses solle aus den folgenden vier Säulen bestehen:

• Handel und Wirtschaftsbeziehungen,
• Innere Sicherheit,
• Zusammenarbeit in der Außen- und Sicherheitspolitik sowie der Entwicklungszusammenarbeit,
• thematische Zusammenarbeit beispielsweise bei Forschungs -und Innovationsprojekten.

Gleichzeitig hält das Europäische Parlament unmissverständlich fest, dass es einem Abkommen über die zukünftigen Beziehungen zwischen der EU und dem Vereinigten Königreich nur zustimmen werde, wenn die Integrität und das ordnungsgemäße Funktionieren des Binnenmarktes, der Zollunion und der vier Freiheiten (freier Verkehr von Waren, Personen, Dienstleistungen und Kapital) gewahrt bleibe. Ein Drittland dürfe nicht dieselben Rechte und Vorteile genießen wie ein Mitgliedsstaat der Europäischen Union, so die entsprechende Resolution.

Durch die Europawahlen vom 23. bis 26. Mai 2019 tritt der Brexit inhaltlich zunächst ein wenig in den Hintergrund der praktischen Arbeit des Europäischen Parlaments. Durch die nur schleppend vorankommenden Verhandlungen ist bis zuletzt unklar, ob das Vereinigte Königreich überhaupt noch einmal an diesen Wahlen teilnehmen wird. Der Austrittstermin für das Vereinigte Königreich war ursprünglich für den 29. März 2019 geplant. Dieser Termin muss dann jedoch auf den 31. Oktober 2019 verschoben werden. Am 26. Mai 2019 finden daraufhin auch im Vereinigten Königreich Europawahlen statt und insgesamt 73 britische Abgeordnete ziehen in das neu gewählte Europäische Parlament ein. Eine Regelung sieht vor, dass die Größe des Europäischen Parlaments erst mit dem endgültigen Austritt des Vereinigten Königreichs von 751 auf 705 Sitze reduziert werden soll. Insgesamt 27 der 73 britischen Sitze sollen dann auf ausgewählte EU-Mitgliedsstaaten verteilt werden und die verbliebenen 46 Sitze für mögliche EU-Erweiterungen in Reserve gehalten werden (Schwarz 2020).

In seiner neuen Zusammensetzung debattiert das Europäische Parlament am 18. September 2019 über den Stand der Dinge beim Brexit. Der Hintergrund der Debatte ist dabei pikant: Zwar hatten sich die EU und das Vereinigte Königreich am 14. November 2018 auf ein Austrittsabkommen verständigt, infolge dessen war es jedoch Premierministerin Theresa May nicht gelungen, für dieses Abkommen auch eine Mehrheit im britischen Unterhaus zu erzielen. Am 24. Mai 2019 kündigt Theresa May daraufhin ihren Rücktritt als Parteichefin der Konservativen für den 7. Juni 2019 an. Am 23. Juli 2019 wird Boris Johnson zum Parteiführer der Conservative Party gewählt und übernimmt einen Tag später auch das Amt des Premierministers von Theresa May. Boris Johnson verspricht den Brexit für den 31. Oktober 2019 und zwar „komme, was wolle“ (Randall 2019). Sechs Wochen vor Ablauf der Verhandlungszeit zeigt sich jedoch recht deutlich, dass mit dem Zustandekommen eines Abkommens bis zu diesem Zeitpunkt nicht zu rechnen ist. Das Europäische Parlament hebt daher in seiner Resolution die Vorzüge des verhandelten Austrittsabkommens hervor und zeigt sich insbesondere den britischen Forderungen nach einer Abschaffung des so genannten Backstops – also der Rückversicherung zur Verhinderung einer harten Grenze zwischen der Republik Irland und dem zum Vereinigten Königreich gehörenden Nordirland – wenig empfänglich. Stattdessen weisen die Abgeordneten darauf hin, dass es ohne Austrittsabkommen keine weitere Übergangszeit geben könne und ein ungeregelter Austritt des Vereinigten Königreichs aus der EU erhebliche Störungen nach sich zöge. Gleichzeitig signalisiert das Europäische Parlament Bereitschaft für die Verlängerung der Frist nach Artikel 50.

Am 28. Oktober 2019 erklärt sich der Europäische Rat tatsächlich bereit, das Austrittsdatum des Vereinigten Königreichs ein weiteres Mal zu verschieben – dieses Mal auf den 31. Januar 2020. Indirekte Voraussetzung für diese erneute Verschiebung waren vorgezogene Neuwahlen zum britischen Unterhaus, die am 12. Dezember 2019 durchgeführt werden. Die Konservative Partei geht aus diesen Wahlen mit absoluter Mehrheit hervor. Tatsächlich gelingt es dem britischen Premierminister Boris Johnson daraufhin am 20. Dezember 2019, im neu zusammengesetzten Unterhaus eine Mehrheit für seinen Gesetzesvorschlag zum EU-Austritt zu erzielen.

In dieser Situation kommt das Europäische Parlament noch einmal am 15. Januar 2020 zu einer Debatte zusammen. In einer Resolution zeigen sich die Abgeordneten besorgt über die Situation der Bürgerrechte im Rahmen des Austrittsprozesses des Vereinigten Königreiches. Konkret äußert das Europäische Parlament Kritik am Antragsverfahren im EU-UK Settlement Scheme, der neuen Aufenthaltsregelung der britischen Regierung für EU-Bürger. Auch stellen die Abgeordneten die Einrichtung und die Unabhängigkeit der britischen „unabhängigen Behörde“ zur Entgegennahme von Bürgerbeschwerden in Frage. Eine Zustimmung zum Austrittsabkommen werde es daher nur geben, wenn aus Sicht der Parlamentarier ein umfassender und gegenseitiger Schutz der Bürgerrechte gewährleistet sei. Gleichzeitig rufen die Abgeordneten zu Informationskampagnen auf und drängen darauf, dass die Regierungen der EU-27 großzügige Regelungen hinsichtlich der Rechte britischer treffen mögen.

Am 22. Januar 2020 nimmt das von Premierminister Boris Johnson vorgeschlagene Gesetz zum EU-Austritt mit der Zustimmung im britischen Oberhaus seine letzte parlamentarische Hürde. Mit dem Royal Assent am nachfolgenden Tag erhält der European Union Withdrawal Agreement Act 2020 endgültige Rechtskraft. Das Austrittsabkommen zwischen der EU und dem Vereinigten Königreich kann daraufhin am 24. Januar 2020 zuerst in Brüssel von Kommissionspräsidentin Ursula von der Leyen und dem Präsidenten des Europäischen Rates Charles Michel sowie anschließend von Premierminister Boris Johnson in London unterzeichnet werden. Das Europäische Parlament ratifiziert das Austrittsabkommen schließlich am 29. Januar 2020 und verabschiedet das austretende Mitglied mit dem Absingen des schottischen Volksliedes „Auld Lang Syne“ (Boffey 2020).

Mit dem Austritt des Vereinigten Königreichs beginnen die Verhandlungen über die zukünftigen britisch-europäischen Beziehungen. Am 12. Februar 2020 stimmt das Europäische Parlament dem vorgeschlagenen Verhandlungsmandat zu. Die Parlamentarier bekräftigten dabei ihren Willen, möglichst enge Beziehungen zu dem Vereinigten Königreich aufbauen zu wollen. Gleichzeitig müssten sich diese Beziehungen von denjenigen unterscheiden, die das Vereinigte Königreich als Mitgliedsstaat der EU gepflegt habe. Das Abkommen für die künftigen Beziehungen solle daher auf drei Hauptsäulen beruhen, namentlich einer Wirtschaftspartnerschaft, einer Partnerschaft in auswärtigen Angelegenheiten sowie einer themen- beziehungsweise politikfeldspezifischen Zusammenarbeit.

Seine Vorstellungen zur Ausgestaltung der künftigen Beziehungen mit dem Vereinigten Königreich konkretisiert das Europäische Parlament noch einmal im Rahmen seiner am 18. Juni 2020 verabschiedeten Empfehlungen. Bei der Zusammenstellung der Empfehlungen waren nicht weniger als 17 der insgesamt 20 Ausschüsse des Europäischen Parlaments beteiligt. In ihren Empfehlungen erinnern die Europaabgeordneten das Vereinigte Königreich daran, dass das rechtsverbindliche Austrittsabkommen unverhandelbar und dessen wirksame Umsetzung eine grundlegende Voraussetzung für die Sicherstellung des Vertrauens sei, das für den erfolgreichen Abschluss eines Abkommens über die zukünftigen Beziehungen mit dem Vereinigten Königreich erforderlich sei.

Im Folgenden wird das Abstimmungsverhalten der Europaabgeordneten im Detail beleuchtet, um bestimmte Abstimmungsmuster einzelner Fraktionen herauszuarbeiten. 

Analyse der Abstimmungsergebnisse von 2017 bis 2020

Über die Webseite des Europäischen Parlaments sind die Ergebnisse aller Abstimmungen verfügbar.⁴ Mit Hilfe des Onlineportals EUR-Lex lässt sich zudem der gesamte Werdegang eines europäischen Rechtsakts – von der Vorlage bis zur Verabschiedung – detailliert nachvollziehen.⁵ Der Zugriff auf all diese Informationen ist jedoch für nicht geübte User umständlich und kompliziert. 2009 begann daher VoteWatch damit, die Anwesenheit sowie das Abstimmungsverhalten der Mitglieder des Europäischen Parlaments aus den offiziellen Parlamentsstatistiken zusammenzustellen und grafisch aufzubereiten. Das erklärte Ziel von VoteWatch (2009) „ist die Förderung besserer Debatten und größerer Transparenz bei der Entscheidungsfindung innerhalb der EU“. Mit Hilfe der leider nur teilweise frei zugänglichen VoteWatch-Daten begann der Jean-Monnet-Lehrstuhl für Europäische Integration und Europapolitik am Institut für Politikwissenschaft der Universität Duisburg-Essen 2014 damit, ausführliche Informationen über das Abstimmungsverhalten zunächst nur der Europaabgeordneten aus Nordrhein-Westfalen im Netz bereitzustellen. Später wurde das Angebot auf alle 96 Abgeordnete Deutschlands ausgeweitet. Inzwischen werden die Originaldaten vom Lehrstuhl selber erhoben und unter dem Namen EPvotetracker online gestellt.⁶ Die vorliegende Analyse basiert auf den Daten eben dieses Projekts und beziehen neben den deutschen Abgeordneten auch diejenigen der anderen EU-Mitgliedsstaaten ein.

Schaut man sich das Abstimmungsverhalten der europäischen Abgeordneten an, wird schnell deutlich, mit welcher Geschlossenheit das Europäische Parlament bei den Brexit-Verhandlungen agiert (siehe Abbildung 1). Der höchste Zustimmungswert wird dabei bei der abschließenden Behandlung des Austrittsabkommens im Januar 2020 mit 82,8% erreicht, der niedrigste Zustimmungswert mit 68,8% bei der ersten Resolution im April 2017. Zieht man einen unmittelbaren Vergleich zwischen dieser ersten Resolution und den im Juni 2020 verabschiedeten Empfehlungen, so hat die Zustimmung insgesamt um 12,5% zugenommen. Gleichzeitig hat die Anzahl der Gegenstimmen innerhalb dieser drei Jahre um 12,9% abgenommen. Trotz dieser hohen Geschlossenheit der europäischen Abgeordneten lohnt sich ein Blick auf die einzelnen Fraktionen, weswegen im nächsten Abschnitt die jeweiligen Abstimmungen genauer analysiert werden.

Abbildung 1: Die Abstimmungsergebnisse im Überblick; Quelle: Eigene Darstellung nach EPvotetracker.

Abbildung 2: Abstimmungsergebnisse im Europäischen Parlament; Quelle: Eigene Darstellung nach EPvotetracker.

Inwieweit eine Fraktion das Abstimmungsverhalten ihrer Mitglieder koordinieren kann, davon hängt maßgeblich ihr Erfolg ab, Mehrheiten im Europäischen Parlament zu bilden und damit europäische Politik bestimmen zu können. Die Kohäsion des Abstimmungsverhaltens ist damit ein entscheidender Machtfaktor (Hix/Noury/Roland 2007: 87ff.). Obwohl die Fraktionen im Europäischen Parlament jeweils aus unterschiedlichen nationalen Parteien bestehen, verfügen die Kernfraktionen gemessen an den sogenannten Roll-Call Votes in der Regel über eine bemerkenswerte politische Geschlossenheit und eine zunehmende Kongruenz im Stimmverhalten (Liedtke 2020: 113f.). Dieser allgemeine Befund trifft auch auf die Abstimmungen im Europäischen Parlament zum Brexit zu (siehe Abbildung 3). Den höchsten durchschnittlichen Kohäsionswert erzielt dabei die EVP mit 99,5%.⁷ Es folgen die S&D mit 95,7%, ALDE/Renew mit 95% und Grüne/EFA mit 93,9%. Allein bei den letzten beiden Abstimmungen erzielten diese Fraktionen jeweils einen Kohäsionswert in Höhe von 100% (siehe Anhang Tabelle 3). Es ist jedoch keinesfalls so, dass nur diejenigen Fraktionen einen hohen Kohäsionswert erzielen, die den Brexit-Resolutionen positiv gegenüberstehen. Den fünfthöchsten Kohäsionswert erzielt mit 92,3% die ENF, die bei den Abstimmungen die Brexit-Resolutionen ausschließlich abgelehnt hat. Auch der Kohäsionswert der ID ist mit 79,6% noch ausgesprochen hoch. Die Gruppe der fraktionslosen Abgeordneten erreicht immerhin noch einen Kohäsionswert in Höhe von 72%. Es folgen die EKR mit 71,5% und die GUE-NGL mit 68,5%. Den Abschluss bildet die EFDD mit einem Kohäsionswert in Höhe von 56,5%.

Abbildung 3: Durchschnittliche Kohäsion des Abstimmungsverhaltens der Fraktionen; Quelle: Eigene Darstellung nach EPvotetracker.

Welche nationalen Abgeordneten für die zumindest teilweise geringen Kohäsionswerte einiger Fraktionen verantwortlich sind, veranschaulicht ein Blick auf die Abweichler bei den Abstimmungen (siehe Anhang Tabelle 4).⁸ Die größte Gruppe der Abweichler stellen dabei die britischen Abgeordneten bei der Abstimmung über das Austrittsabkommen im Januar 2020. Insgesamt 61,3% aller Abweichler stammen bei dieser Abstimmung aus dem Vereinigten Königreich. Dieser hohe Anteil kommt vor allem dadurch zustande, dass 38 der 73 britischen Abgeordneten gegen das Abkommen und damit gegen die Mehrheit ihrer jeweiligen Fraktion stimmen. Nach dem Ausscheiden der britischen Abgeordneten aus dem Europäischen Parlament stellen aktuell die deutschen Abgeordneten den größten Teil der Abweichler. Dies ist zunächst nicht weiter verwunderlich, da Deutschland mit 96 Abgeordneten die mit Abstand größte Gruppe an Abgeordneten stellt. Dennoch ist ihr Anteil unter den Abweichlern deutlich höher als ihr eigentlicher Abgeordnetenanteil (siehe Abbildung 4). So stammen bei der Abstimmung über die Empfehlungen für die Verhandlungen über eine neue Partnerschaft mit dem Vereinigten Königreich im Juni 2020 immerhin 22,2% aller Abweichler aus Deutschland. Verantwortlich hierfür ist in erster Linie das Stimmverhalten der rechtsextremen AfD, deren 11 Abgeordnete sich gegen die Empfehlungen aussprechen und sich damit gegen die Mehrheitsmeinung ihrer Fraktion stellen.

Abbildung 4: Anteil nationaler Abgeordneter unter den Abweichlern in %; Quelle: Eigene Darstellung nach EPvotetracker.

Zusammenfassung und Ausblick

Mit seinen Abstimmungen hat das Europäische Parlament gezeigt, dass es beim Austritt des Vereinigten Königreichs als einheitlicher und geschlossener Player agiert. Wenn der Europäischen Kommission beim Brexit somit attestiert wird, die „Methode Barnier“ (von Ondarza 2020) habe funktioniert, so kann ganz ohne Zweifel auch vom Erfolg der „Methode Verhofstadt“ gesprochen werden. Noch vor Beginn der Verhandlungen mit dem Vereinigten Königreich über ein Austrittsabkommen hat das Europäische Parlament unmissverständlich klar gemacht, dass es sich nicht mit einem Platz am Katzentisch zufriedengeben werde. Tatsächlich hat das Europäische Parlament auf Augenhöhe mit den anderen Institutionen agiert. Mehr noch: Der inhaltliche Fokus der Europäischen Union auf Bürgerrechte und die Unnachgiebigkeit in der Nordirland-Frage gehen ganz klar zurück auf die Bestrebungen des Europäischen Parlaments. Mit dem Beginn der Verhandlungen über die zukünftigen Beziehungen mit dem Vereinigten Königreich hat das Europäische Parlament nun seine Entscheidungsfindung stärker in die parlamentarischen Ausschüsse überführt. Auch die „Methode McAllister“ hat sich bislang sowohl inhaltlich als auch organisatorisch als ausgesprochen erfolgreich erwiesen.

Alle Verhandlungsparteien täten somit gut daran, auf die Stimme des Europäischen Parlaments zu hören. Die Drohung eines möglichen Vetos ist mehr als das ansonsten übliche Muskelspiel oder Zähne zeigen der Abgeordneten. Doch kann eine Einigung überhaupt noch erzielt werden? Der britische Premierminister hat zuletzt erklärt, dass aus seiner Sicht ein Verhandlungsergebnis bis zum 15. Oktober 2020 vorliegen müsse. Falls bis dahin kein Abkommen erzielt werden könne, sollten beide Seiten dies akzeptieren und „nach vorne schauen“ (Foster/Payne/Brunsden 2020). Der vom britischen Premiermister genannte Stichtag kommt nicht von ungefähr: Vom 15. bis 16. Oktober 2020 findet in Brüssel der Europäische Rat statt, auf dem sich die Staats- und Regierungschefs der EU-27 auf eine grundsätzliche Einigung mit dem Vereinigten Königreich verständigen könnten. Diese Einigung müsste im Anschluss daran noch in einen unterschriftsreifen Vertragstext überführt werden. Als möglicher Stichtag wird hier oftmals der 31. Oktober 2020 genannt (Kassim 2020). Das Europäische Parlament hat wie bereits eingangs erwähnt deutlich unterstrichen, dass es keine Last-Minute-Vereinbarung nach Ende Oktober akzeptieren werde. Diese Warnung sollte von den Verhandlungsparteien ebenfalls unbedingt zur Kenntnis genommen werden.

Der zeitliche Einwand ist in Zusammenhang damit zu sehen, dass die letzte Tagung des Europäischen Parlaments für den 17. Dezember 2020 geplant ist. Für die inhaltliche Überprüfung des Abkommens stünden dem Europäischen Parlament damit lediglich 47 Tage zur Verfügung. In der Vergangenheit hat das Europäische Parlament im Schnitt 117 Tage für die inhaltliche Überprüfung europäischer Handelsabkommen benötigt (von Ondarza/Rehbaum 2020). Am schnellsten ging dabei die parlamentarische Kontrolle des EU-Freihandelsabkommens mit Moldawien (59 Tage). Für das Freihandelsabkommen der EU mit Südkorea benötigte das Europäische Parlament hingegen deutlich länger (357 Tage). Im letzten Fall hatte das Europäische Parlament nach 194 Tagen dem Abkommen nur teilweise zugestimmt und inhaltliche Änderungen eingefordert. Erst nachdem diese Änderungen vorgenommen worden waren, gaben die Abgeordneten ihre finale Zustimmung (Europäisches Parlament 2011). Auch hat das Europäische Parlament in der Vergangenheit bereits gezeigt, dass es durchaus in der Lage ist, nicht nur mit einem Veto zu drohen, sondern dieses auch praktisch umzusetzen. So lehnte das Europäische Parlament im Juli 2012 das multilaterale Anti-Produktpiraterie-Handelsabkommen (ACTA) mit 478 zu 39 Stimmen ab (Europäisches Parlament 2012).

Nun ist das Vereinigte Königreich weder Moldawien noch Südkorea und es geht nicht um Produktpiraterie. Auch nach dem Brexit bleibt die Europäische Union der bedeutendste Handelspartner für das Vereinigte Königreich. Das jüngst mit Japan erzielte Handelsabkommen wird das durch einen No-Deal-Brexit entstehende Vakuum nicht füllen können – und ein erfolgreicher Abschluss der Verhandlungen über ein amerikanisch-britisches Handelsabkommen ist nicht in Sicht. Zudem würde ein No-Deal-Brexit die politische Auseinandersetzung innerhalb des Vereinigten Königreichs über das zukünftige Verhältnis mit der EU sicherlich nicht beenden, sondern vielmehr neu anfachen. Hierbei könnten dann am Ende auch alte Optionen wieder zur Diskussion stehen, wie eine Mitgliedschaft im Europäischen Binnenmarkt, dem Europäischen Wirtschaftsraum (EWR) oder sogar ein erneuter Antrag des Vereinigten Königreichs auf EU-Mitgliedschaft. Im Sinne Boris Johnsons, der als überzeigte Brexiteer gilt, wäre dies mit Sicherheit nicht. Sowohl das Vereinigte Königreich als auch die EU selber haben daher ein hohes Interesse daran, einen tragfähigen Rahmen für ihre zukünftigen Beziehungen zu suchen. Doch die Zeit wird knapp und das Europäische Parlament sollte dabei als entscheidender Player im Endspiel um den Brexit nicht übersehen werden.

Literatur

ARD (2020): Brexit-Umsetzung. Hoffen auf ein „Skelett-Abkommen“. In: Tagesschau.de, 7. September. https://www.tagesschau.de/ausland/hobhouse-101.html.

Boffey, Daniel (2020): Brexit: MEPs ratify UK withdrawal agreement. In: The Guardian, 29. Januar. https://www.theguardian.com/politics/2020/jan/29/brexit-meps-to-vote-on-withdrawal-agreement-ahead-of-uk-departure.

Bressanelli, Edoardo/Chelotti, Nicola/Lehmann, Wilhelm (2019): Negotiating Brexit: the European Parliament between participation and influence. In: Journal of European Integration 41 (3), 347-363.

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Europäisches Parlament (2020): Statement of the UK Coordination Group and the leaders of the political groups of the EP. Brüssel/Straßburg, 11. September. https://www.europarl.europa.eu/news/de/press-room/20200907IPR86513/statement-of-the-uk-coordination-group-and-ep-political-group-leaders.

Europäisches Parlament (2012): Europäisches Parlament lehnt ACTA ab. Brüssel/Straßburg, 4. Juli. https://www.europarl.europa.eu/news/de/press-room/20120703IPR48247/europaisches-parlament-lehnt-acta-ab.

Europäisches Parlament (2011): Freihandelsabkommen EU-Südkorea nimmt letzte Hürde im EP. Brüssel/Straßburg, 17. Februar. https://www.europarl.europa.eu/news/de/press-room/20110216IPR13769/freihandelsabkommen-eu-sudkorea-nimmt-letzte-hurde-im-ep.

European Commission (2017): Speech by Michel Barnier at the press conference following the third round of Article 50 negotiations with the United Kingdom. Brüssel, 31. August. http://europa.eu/rapid/press-release_SPEECH-17-3043_en.pdf.

Foster, Peter/Payne, Sebastian/Brunsden, Jim (2020): UK plan to undermine withdrawal treaty puts Brexit talks at risk. In: Financial Times, 6. September. https://www.ft.com/content/9906e0d4-0c29-4f5f-9cb0-130c75a2f7a7.

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Schwarz, Oliver (2020): The 2019 European Parliament. Elections and Brexit: Business as Usual?. In: Kaeding, Michael/Müller, Manuel/Schmälter, Julia (Hrsg.): Die Europawahl 2019. Ringen um die Zukunft Europas. Wiesbaden: Springer VS, 379-390.

Von Ondarza, Nicolai (2020): Die „Methode Barnier“ – Lehren aus der Verhandlungsführung der EU beim Brexit. Integration 43 (2), 85-100.

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Zuleeg, Fabian (2020): Brexit: Endgame. Brüssel, 8. September. https://www.epc.eu/en/Publications/Brexit-Endgame~368cd8.

1. Das Austrittsabkommen besteht aus zwei Dokumenten: dem eigentlichen Austrittsabkommen selbst, einschließlich eines Protokolls zu Irland und Nordirland sowie einer Politischen Erklärung zur Festlegung des Rahmens für die künftigen Beziehungen zwischen der EU und dem Vereinigten Königreich. Die Texte sind online zu finden unter https://ec.europa.eu/info/european-union-and-united-kingdom-forging-new-partnership/eu-uk-withdrawal-agreement_de. [↩]
2. Die Mitglieder der Brexit-Lenkungsgruppe waren zunächst Elmar Brok (DE, EVP), Roberto Gualtieri (IT, S&D), Danuta Hübner (PL, EVP), Philippe Lamberts (BE, Grüne/EFA) und Gabriele Zimmer (DE, GUE/NGL). Nach der Europawahl im Mai 2019 schieden die Abgeordneten Brok und Zimmer aus. Es folgten nach Martin Schirdewan (DE, GUE/NGL) und Antonio Tajani (IT, EVP). Da der Abgeordnete Gualtieri im September 2019 in das italienische Ministerium für Wirtschaft und Finanzen wechselte, trat schließlich Pedro Silva Pereira (PT, S&D) der Gruppe bei. Weitere Informationen zur Brexit-Lenkungsgruppe finden sich unter https://www.europarl.europa.eu/brexit-steering-group/. [↩]
3. Mitglieder der UK-Koordinierungsgruppe sind Bernd Lange (DE, S&D) als Vorsitzender des Ausschusses für internationalen Handel (INTA), Nathalie Loiseau (FR, Renew) als Vorsitzende des Unterausschusses für Sicherheit und Verteidigung (SEDE), Antonio Tajani (IT, EVP) als Vorsitzender der Konferenz der Präsidenten, Christophe Hansen (LU, EVP) als Berichterstatter des INTA-Ausschusses sowie Kati Piri (NL, S&D) als Berichterstatterin des AFET-Ausschuss. Ebenfalls als ständige Mitglieder vertreten sind jeweils ein Vertreter der jeweiligen Fraktionen. Weitere Informationen zur UK-Koordinierungsgruppe finden sich unter https://www.europarl.europa.eu/ukcg/. [↩]
4. Siehe https://www.europarl.europa.eu/plenary/de/votes.html. [↩]
5. Siehe https://eur-lex.europa.eu. [↩]
6. Siehe https://www.uni-due.de/politik/kaeding/epvotetracker.php. [↩]
7. Die Berechnung des Kohäsionswertes basiert auf der von Hix, Noury und Roland (2007) etablierten Praxis. Hierbei wird die Gruppe der Nichtwähler nicht berücksichtigt. Die Werte basieren nur auf den Stimmen dafür und dagegen sowie den Enthaltungen. [↩]
8. Wie bei der Berechnung des Kohäsionswertes bleibt hierbei die Gruppe der Nichtwähler unberücksichtigt. [↩]