Die Digitalisierung der Verwaltung wird in den vergangenen Jahren nicht nur in der verwaltungswissenschaftlichen Literatur (Dunleavy et al. 2006; Gil-Garcia et al. 2017; Wirtz und Daiser 2018), sondern auch in der praktischen Umsetzung in Deutschland viel diskutiert (Bogumil et al. 2019) – nicht zuletzt durch den Druck des Onlinezugangsgesetz (OZG), das die Digitalisierung der wichtigsten Verwaltungsleistungen für Bürger:innen und Unternehmen bis Ende 2022 vorschreibt und für einiges an Dynamik gesorgt hat (Mergel 2021). Gleichzeitig ist Deutschland bekannt für seine oft ungenügend digital aufgestellte Behördenlandschaft – von Schriftformerfordernis bis Windows 98, viele können von Verwaltungskontakten berichten, die teils kurios, teils zum Verzweifeln sind. Aber auch jenseits anekdotischer Erlebnisse zeigt sich: Deutschland lag 2019 im europäischen Vergleich der digitalen Verwaltungsdienste abgeschlagen auf Platz 21 von 28 (European Commission 2019). Mitten hinein in diese Ausgangslage manövriert die Welt in eine Pandemie, ausgelöst durch COVID-19, deren Auswirkungen auch nicht vor dem Handeln deutscher Behörden halt macht. So sind große Teile der Verwaltung durch das Management der Krise direkt betroffen – man denke an die Gesundheitsämter, um nur ein Beispiel zu nennen – und die Bewältigungsstrategien sind international äußerst verschieden (Kuhlmann et al. 2020), doch sind auch viele Teile der Verwaltung nicht direkt betroffen und gibt es Behörden, die vornehmlich Schreibtisch-Jobs beinhalten und von den Apellen der Verlagerung der Arbeit ins sogenannte Homeoffice getroffen werden. Doch inwieweit funktioniert die Verwaltung aus dem Homeoffice? Ist die digitale Ausstattung vorhanden, um das Arbeiten aus der Ferne („remote“) zu ermöglichen? Ist die Pandemie gar eine Treiberin der Digitalisierung der Arbeit in der Verwaltung? Oder stößt letztere an ihre Grenzen – nicht nur technisch, sondern auch kulturell und personell? Diese Fragen werden in diesem Beitrag besprochen. Dabei setzen wir auf die empirischen Ergebnisse von sieben qualitativen Experteninterviews mit Beschäftigten auf unterschiedlichen Ebenen in einer öffentlichen Verwaltung eines Stadtstaates, die im Rahmen der Abschlussarbeit der Autorin geführt wurden (Freund 2021). Die leitfadengestützten Interviews wurden im Zeitraum von Ende November bis Anfang Dezember 2020 über das Videokonferenzraumsystem Zoom erhoben. Zur besseren Auswertung wurden die Sitzungen mit der jeweiligen Zustimmung der Interviewpartner*innen aufgezeichnet. Anschließend erfolgten vereinfachte Transkriptionen, welche als Grundlage für eine zusammenfassende qualitative Inhaltsanalyse nach Mayring (2010) dienten.

Der verwendete Interviewleitfaden wurde anhand der zuvor durchgeführten Literaturrecherche selbst entwickelt und bestand aus 30 thematisch gegliederten offenen Fragen zur Hierarchie, Zentralisierung, Formalisierung sowie Digitalisierung.

Es nahmen zwei Frauen und fünf Männer aus drei von insgesamt fünf vorhandenen Abteilungen teil. Drei dieser Personen waren Führungskräfte und vier wiesen keine Führungsverantwortung vor.

Der Gang ins Homeoffice

Aus den Interviews geht hervor, dass sich alle Befragten – zumindest zeitweise und in unterschiedlichem Umfang – im Homeoffice befanden. Jedoch waren im Lockdown im Frühjahr 2020 nie mehr als die Hälfte der Beschäftigten dauerhaft im Homeoffice. Da bei diesem ersten Lockdown laut der Erwerbstätigenumfrage der Hans-Böckler-Stiftung deutlich mehr Arbeitnehmer:innen im Homeoffice waren als im Lockdown über den Winter 2020/2021 (Rövekamp 2021) und auch die Mobilitätsdaten der Mobilfunkbetreiber im Frühjahr einen deutlicheren Rückgang verzeichneten als im Herbst (Wolff 2020), ist davon auszugehen, dass sich dieser Trend zur Präsenz noch verstärkt hat.

Gleichzeitig blieben gerade die Beschäftigten, die zur Risikogruppe zählen, konsequent zu Hause im Homeoffice. Bei allen anderen ergibt sich ein gemischtes Bild aus Präsenz und Homeoffice, oft auch aufgeteilt auf je zwei bis drei Tage die Woche. Vorteile bei der technischen Ausstattung haben vor allem die Beschäftigten, die bereits vor der Pandemie regelmäßig im Homeoffice waren, beispielsweise weil sie kleine Kinder zu Hause betreuen. Die öffentliche Verwaltung, in der die Interviews erhoben wurden, zeichnete sich durch eine sehr gute mobile, technische Ausstattung bereits vor der Pandemie aus. Deshalb kann die Umstellung auf das vermehrte Homeoffice, laut der Befragten, in diesem Fall als recht reibungslos bezeichnet werden. Es gilt zu beachten, dass dies jedoch nicht für die gesamte öffentliche Verwaltung in Deutschland der Fall sein mag.

Veränderung der Arbeitsabläufe

Die Verschriftlichung von Entscheidungen – meist per E-Mail – hat laut Aussagen der Befragten zugenommen und die bereits existierende, aber wenig akzeptierte, Software für das Management des Workflows von Vorgängen wurde vermehrt genutzt, weil der klassische Weg der mündlichen Rücksprache im Büro oftmals wegfiel. Durch das vermehrte Homeoffice konnte nicht immer mit Sicherheit gesagt werden, wer wann präsent ist. Den Beschreibungen nach hat die Nutzung dieser Software Vorgänge beschleunigt. Während zuvor Dokumente in Papierform zugeschickt wurden und nicht nachvollzogen werden konnte, wie der Stand eines Vorgangs ist und bei wem die Dokumente gerade liegen, kann der Status nun digital eingesehen werden: „Und da fühlt man sich auch genötigt, das schnell zu erledigen, weil man dann sehen kann, wo es liegt.“

Neu eingeführt wurde auch das Eintragen in einer digitalen Anwesenheitsliste, die allen Beschäftigten zugänglich gemacht wurde. Hier trägt die Belegschaft ihren Status im Vorfeld für die einzelnen Tage ein: Homeoffice, Gebäude oder Abwesend. Dies wurde als überaus hilfreich beschrieben, vor allem, weil auch vor der Pandemie diese Information referatsübergreifend nicht zur Verfügung stand und man nicht wusste, wer wann erreichbar oder zum Beispiel im Urlaub war. Diese Übersicht erhöhe die Bereitschaft zur Zusammenarbeit zwischen Referaten und Abteilungen genauso wie die Effizienz dieser Kooperation, so die Befragten.

Auch Protokolle, die vormals von Einzelnen in Besprechungen angefertigt wurden, werden nun in geteilten Dokumenten kollaborativ erstellt – jede:r ergänzt das Gesagte „im Originalton“ während oder nach der Besprechung selbst, was Missverständnisse verhindert.

Gegenseitiges Vertrauen und die fehlenden Zwischentöne

Generell wurde aus verschiedenen Hierarchieebenen bestätigt, dass die Arbeitsergebnisse im Homeoffice nicht merklich von denen im Präsenzbetrieb abweichen. Gleichzeitig wird aus unteren Hierarchieebenen ein Argwohn der Führungskräfte gegenüber der Arbeitsbereitschaft und –leistung im Homeoffice beobachtet. Hier müsse noch am gegenseitigen Vertrauen über die Distanz gearbeitet werden. Etwas mehr Vertrauensarbeit ist ohnehin angesagt, da bei der Zeiterfassung nicht mit dem Chip eingestempelt wird, sondern man sich selbst am PC „einwählt“.

„Das digitale Arbeiten bietet weniger Möglichkeiten für Zwischentöne“, wie zum Beispiel sogenannte „Türrahmengespräche“. Während in Präsenz auch persönliche Gespräche stattgefunden haben, ist der digitale Austausch meist auf fachlichen Austausch begrenzt. Die Hemmschwelle zur informellen Kommunikation scheint im Allgemeinen gestiegen zu sein. Auch sogenannte „Zufallsbekanntschaften“ und -begegnungen fallen weg. Deren Vorteil wird darin beschrieben, dass Kolleg:innen sich auch ohne konkrete Zusammenarbeit untereinander kennen. Wenn es dann zu einem späteren Zeitpunkt zur Zusammenarbeit kommt, ist ein Grundvertrauen bereits vorhanden. Auch der sogenannte „Flurfunk“ ist weggefallen, was den informellen Informationsfluss erschwert.

Videotelefonie eröffnet neue Möglichkeiten

Die Nutzung von Videotelefonie und -konferenzen war schon vor der Pandemie möglich, wurde aber selten genutzt. Im Verlauf der Pandemie hat sich nach Aussagen der Befragten die Akzeptanz und die Nutzung deutlich erhöht („es hat wirklich einen Boom gegeben“) und auch die Bereitschaft die eigene Kamera bei einem Treffen einzuschalten stieg von ungefähr 50 Prozent auf 100 Prozent. Auch ersetzte die Videotelefonie spontane Treffen im Haus, was vor allem die Entscheidungsfindung planbarer machte. Die Kommunikation wird als kompakter, stringenter und zeiteffizienter beschrieben, auch wenn der Verlust von Körpersprache bemängelt wird.

Obwohl die Distanz zu den direkten Kolleg:innen im Büro nebenan größer geworden ist (Videotelefonie statt persönlichem Treffen), wird davon berichtet, dass die Distanz zu Kolleg:innen in anderen Dienstgebäuden nun sogar abgenommen habe, da das Videotelefonat das klassische (Sprach-) Telefonat abgelöst habe und man sich – im Gegensatz zu früher – nun öfter sehe. Auch größere Besprechungen, die mangels Raumgröße zuvor nicht möglich waren, sind nun üblicher. So werden beispielsweise Hierarchie-Ebenen bei Besprechungen übersprungen und Abteilungskonferenzen mit Referent:innen abgehalten, die sich bislang zuerst in separaten Referatskonferenzen verständigen mussten und dann von ihren Leiter:innen in den Abteilungskonferenzen vertreten wurden.

Auch Webinare werden nun als Mittel interner Fortbildung erfolgreich genutzt.

Die Pandemie als Treiber für einen nachhaltigen Wandel?

Die Befragten berichteten, dass durchaus geplant ist, dass gut laufende Online-Formate, wie zum Beispiel größere Runden per Video-Telefonie zu versammeln, auch über die Pandemie hinaus erhalten bleiben sollen. Dies ist zwar technisch nichts Neues, aber eine Anwendung, die sich zuvor nicht durchgesetzt hatte: „Wir hatten vorher schon die Möglichkeit der Videokonferenz, die wurde nur so gut wie nie genutzt.“ Absprachen in Gruppen – also formelle Referats-, Abteilungs- oder Arbeitsgruppen-Treffen – wurden eher erhöht als reduziert (zum Beispiel durch tägliche Morgenrunden). Das Ausbleiben der Alltagskommunikation und die Einfachheit des digitalen Zusammenkommens wurden hier als treibende Faktoren genannt. Vor allem wird der Vorteil der Eindeutigkeit der schriftlichen Kommunikation hervorgehoben: „… dadurch, dass es verschriftlicht ist, entfällt so ein bisschen dieses Kommunikationsproblem“, was dazu beiträgt Missverständnisse zu vermeiden und komplexere Vorgänge besser ex-ante nachvollziehen zu können. Hier wird davon ausgegangen, dass die Vorteile dazu beitragen werden, dass sich das digitalere Arbeiten auch jenseits der Pandemie manifestieren wird. Auch die deutliche Flexibilisierung der Arbeit wird – gerade in Hinsicht der Vereinbarkeit mit familiären Verpflichtungen – eher positiv eingeschätzt. Außerdem ist die Akzeptanz für die Durchführung von Homeoffice, laut der Befragten, sowohl auf Vorgesetzten-, als auch auf Beschäftigtenseite gestiegen. Nach der Pandemie werden wohl mehr Beschäftigte öfter von zuhause aus arbeiten, als dies vorher der Fall gewesen ist. Des Weiteren vermuten die Befragten, dass teilweise mehrtägige Dienstreisen für nur kurze Arbeitstermine vor Ort demnächst abnehmen werden. Durch die Möglichkeiten der Videokonferenzen habe man nun gesehen, dass auch eine ortsunabhängige Abstimmung funktioniert. Gleichzeitig ist eine Entgrenzung der Arbeitszeit zu beobachten, da man sich bei Bedarf auch abends (wenn die Kinder im Bett sind) noch einmal an die Arbeit setzt, was es vor der Zeit im Homeoffice nicht gegeben hat.

Ausblick für die Forschung

Wie diese kleinen Einblicke in die Veränderung des Alltags von Beschäftigten in der Verwaltung zeigen, ist hier viel Potential für die Erforschung dieses Wandels, der zum Teil geplant, zum Teil ungeplant, inkrementell und in kleinen Schritten, befeuert durch die Pandemie, vonstatten geht (vgl. Mitic 2021). Während bereits erste quantitative Untersuchungen über die Reaktionen und Veränderungen in der deutschen öffentlichen Verwaltung in der Krise erschienen sind (Next:Public 2020) und auch erste Arbeiten der international vergleichenden Verwaltungsforschung dazu existieren (Bouckaert et al. 2020) ist ein erheblicher Forschungsbedarf im Bereich der qualitativen Forschung dazu zu verzeichnen. Aus interdisziplinärer Perspektive (Verwaltungswissenschaft, Arbeitssoziologie, Managementlehre) sollten hier nicht nur die Beschäftigten aus verschiedenen Arten der Verwaltung (Ministerial-, Leistungs-, Vollzugsverwaltung etc.), föderalen Ebenen und hierarchischen Stufen zu Wort kommen, sondern die entsprechenden Erkenntnisse in bestehende theoretische Ansätze eingebettet werden und die Debatte entsprechend weiterentwickelt werden. Dazu müssen wir über unsere Fachgrenzen hinweg im Gespräch bleiben und den engen Austausch mit der Verwaltungspraxis suchen, denn dort – und dies sollte mit diesem Beitrag gezeigt werden – liegen viele spannende Erkenntnisse.

Literatur

Bogumil, Jörg, Sabine Kuhlmann, Sascha Gerber, und Christian Schwab. 2019. Bürgerämter in Deutschland. Baden-Baden: Nomos. Open Access: https://www.nomos-elibrary.de/10.5771/9783748901778/buergeraemter-in-deutschland, Zugegriffen: 17.1.2021.

Bouckaert, Geert, Davide Galli, Sabine Kuhlmann, Renate Reiter, und Steven Van Hecke. 2020. European Coronationalism? A Hot Spot Governing a Pandemic Crisis. Public Administration Review 80(5):765–773. DOI: https://doi.org/10.1111/puar.13242.

Dunleavy, Patrick, Helen Margetts, Simon Bastow, und Jane Tinkler. 2006. New Public Management Is Dead—Long Live Digital-Era Governance. Journal of Public Administration Research and Theory 16(3):467–494.

European Commission. 2019. The Digital Economy and Society Index (DESI). Digital Single Market. abrufbar unter: https://ec.europa.eu/digital-single-market/en/desi, Zugegriffen: 22.11.2019.

Freund, Josephine. 2021. Die Auswirkungen der krisenindizierten Telearbeit während des SARS-CoV-2-Lockdowns auf die Organisationsstruktur der öffentlichen Verwaltung. Abschlussarbeit im Studiengang Verwaltungswissenschaft (MA) an der Universität Potsdam (im Erscheinen).

Gil-Garcia, J. Ramon, Sharon S. Dawes, und Theresa A. Pardo. 2017. Digital government and public management research: finding the crossroads. Public Management Review:1–14. DOI: https://doi.org/10.1080/14719037.2017.1327181.

Kuhlmann, Sabine, Mikael Hellström, Ulf Ramberg, und Renate Reiter. 2020. Tracing divergence in crisis governance: responses to the COVID-19 pandemic in France, Germany and Sweden compared. International Review of Administrative Sciences:20. DOI: https://doi.org/10.1177/0020852320979359.

Mayring, Philipp. 2010. Qualitative Inhaltsanalyse: Grundlagen und Techniken. 11. aktualisierte und überarbeitete Auflage. Weinheim: Beltz.

Mergel, Ines. 2021. Digital Transformation of the German State. In Public Administration in Germany, Hrsg. Sabine Kuhlmann, Isabella Proeller, Dieter Schimanke, und Jan Ziekow, 331–355. Cham: Springer International Publishing. Open Access: https://doi.org/10.1007/978-3-030-53697-8_19, Zugegriffen: 12.2.2021.

Mitic, Katja. 2021. Corona und Verwaltung: „In Krisen zeigen sich eklatante Schwachstellen“. DIE WELT. Abrufbar unter: https://www.welt.de/vermischtes/plus225638409/Corona-und-Verwaltung-In-Krisen-zeigen-sich-eklatante-Schwachstellen.html, Zugegriffen: 12.2.2021.

Next:Public. 2020. Verwaltung in Krisenzeiten abrufbar unter: https://nextpublic.de/wp-content/uploads/2020/12/Studie_Verwaltung_in_Krisenzeiten.pdf, Zugegriffen: 19.1.2021.

Rövekamp, Marie. 2021. Schützen Konzerne ihre Beschäftigten ausreichend vor Corona? Tagesspiegel. abrufbar unter: https://www.tagesspiegel.de/politik/weniger-homeoffice-als-im-ersten-lockdown-schuetzen-konzerne-ihre-beschaeftigten-ausreichend-vor-corona/26795934.html, Zugegriffen: 26.1.2021.

Wirtz, Bernd W., und Peter Daiser. 2018. A meta-analysis of empirical e-government research and its future research implications. International Review of Administrative Sciences 84(1). DOI: https://doi.org/10.1177/0020852315599047.

Wolff, Kathrin. 2020. Teil-Shutdown: Deutsche sind mehr unterwegs als im Frühling. zdf.de. abrufbar unter: https://www.zdf.de/uri/dafd9f38-aee4-414b-a1e7-2dda49976bb8, Zugegriffen: 26.1.2021.

Zitationshinweis:

Heuberger, Moritz / Freund, Josephine (2021): Momentum oder Moment der Wahrheit? Ein Blick auf Homeoffice in der COVID-Pandemie im Kontext der Debatte zur Digitalen Verwaltung, Essay, Erschienen auf: regierungsforschung.de. Online Verfügbar: https://regierungsforschung.de/momentum-oder-moment-der-wahrheit/

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